原標題：那些風(fēng)景名勝區為何會(huì )走入瀕危困境？

12月11日，住建部在成都召開(kāi)風(fēng)景名勝區保護管理執法檢查總結會(huì )，會(huì )上通報了全國11個(gè)瀕危景區并亮出“黃牌”，要求列入嚴控名單的風(fēng)景區在未來(lái)一年內限期整改，如果整改不力，住建部將提請國務(wù)院取消其國家級風(fēng)景名勝區的稱(chēng)號。住建部對風(fēng)景區管理亮出如此大批量、高要求嚴厲措施，這還是前所未有的。一方面，我們要為住建部強化風(fēng)景名勝區資源保護的力度，為子孫后代保留盡可能多的“美麗中國風(fēng)景”行為叫好，另一方面，我們也要仔細觀(guān)察分析一下為何會(huì )出現這些問(wèn)題背后的深層次的原因，這對今后住建部或未來(lái)新設立的國家公園管理機構的更科學(xué)的管理，也對各地風(fēng)景區的具體管理機構的良性運轉，都是迫在眉睫的需要。

瀕危景區是怎樣形成的？

根據住建部通報的名單，11個(gè)風(fēng)景名勝區榜上有名，分別是吉林仙景臺風(fēng)景名勝區、江蘇太湖（無(wú)錫片區）風(fēng)景名勝區、福建海壇風(fēng)景名勝區、山東博山風(fēng)景名勝區、重慶縉云山風(fēng)景名勝區、四川貢嘎山風(fēng)景名勝區、四川劍門(mén)蜀道風(fēng)景名勝區、貴州榕江苗山侗水風(fēng)景名勝區、甘肅麥積山風(fēng)景名勝區、西藏納木錯—念青唐古拉山風(fēng)景名勝區、西藏土林—古格風(fēng)景名勝區。

那么，這些瀕危景區到底是怎樣形成的？

一、沒(méi)有按要求編制總體規劃

我國在1982年才開(kāi)始建立風(fēng)景名勝區制度，在全球各地國家公園制度建設中屬于后來(lái)者，經(jīng)驗不足。對于風(fēng)景名勝區的范圍邊界、保護與利用、管理部門(mén)重疊關(guān)系協(xié)調，都已經(jīng)遇到很多問(wèn)題，引起學(xué)術(shù)界、行業(yè)管理和涉景企業(yè)的高度關(guān)注。住建部（通過(guò)國務(wù)院頒布）管理條例中要求凡是國家級風(fēng)景區都要編制總體規劃，這次被點(diǎn)名問(wèn)責的風(fēng)景區有不少獲得國家級金字招牌已經(jīng)很多年。一些景區雖然戴著(zhù)國家級的帽子，卻未能及時(shí)完成編制總體規劃并上報住建部轉請國務(wù)院核準工作。

二、沒(méi)按要求進(jìn)行保護和建設

一些風(fēng)景名勝區還存在不遵守禁建區、限建區和適建區的要求，出現開(kāi)發(fā)重于保護的現象，具體表現為違規用地、亂搭亂建、重大項目穿越景區。

違規用地：有部分項目未批先建、邊建邊審批；

亂搭亂建：違規建設酒店、溫泉俱樂(lè )部，違規建設大型宣傳招牌；

重大項目穿越景區：在核心景區修建道路。

哪些因素造成景區違規？

除了各地政府及其風(fēng)景區管理機構受地方經(jīng)濟發(fā)展利益驅動(dòng)，官商利益串通，違規占用核心景區土地進(jìn)行商業(yè)化開(kāi)發(fā)；或者風(fēng)景區內居住很多原住民、很多屬于農村集體土地，當地居民為了擴大經(jīng)營(yíng)面積而盲目擴建。這些明顯的原因之外，是否還存在其他法規、技術(shù)本身的問(wèn)題？值得我們思考。

一、風(fēng)景名勝區未實(shí)施分類(lèi)管理， 導致不同類(lèi)型景區一刀切管理矛盾

我國的風(fēng)景名勝區在管理上存在一刀切的問(wèn)題，未來(lái)要實(shí)現科學(xué)的分類(lèi)管理，才能符合各地實(shí)際，并與國際接軌。在國際上，國家公園體系都堅持分類(lèi)管理、分區規劃（zoning）的原則。

那么今后應該如何對國家級風(fēng)景名勝區進(jìn)行分類(lèi)？我們的建議是按照風(fēng)景區離開(kāi)城市人口的距離（也就是面臨的使用壓力）進(jìn)行分類(lèi)，主要分為兩類(lèi)，一類(lèi)是城市型，包括市區型（如杭州西湖）和城郊型（如無(wú)錫太湖之濱）兩個(gè)子類(lèi)型，另一類(lèi)是自然型，遠離城市人口密集地區（如九寨溝、張家界）。

根據上述城市型、自然型兩分法，觀(guān)察此次被黃牌警告的11個(gè)國家級風(fēng)景名勝區，絕大多數屬于第一類(lèi)，城市型。11個(gè)景區中7個(gè)都是位于城市市區之內或位于城市近郊，面臨的休閑、游憩需求巨大，如果不實(shí)行分區規劃、分類(lèi)管理的政策，今后這類(lèi)事件還會(huì )不斷發(fā)生。

根據分類(lèi)管理、分區規劃的原則，城市型風(fēng)景名勝區可以在強化游憩保護、提供自然和文化景觀(guān)的游賞之外，根據國民游憩、娛樂(lè )、休閑、度假需求，允許一定強度的住宿設施、文化設施開(kāi)發(fā)，其中大多數應該作為公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)，盡量減少商業(yè)性私人住宅的供給。實(shí)際上，設計獨特、與環(huán)境相呼應的住宅建設，并不一定減少削弱風(fēng)景區的魅力，由于土地制度私有，美國國家公園內也存在少量私人住宅，歐洲阿爾卑斯山國家公園內有許多山地度假建筑本身成為吸引旅游者的風(fēng)景。風(fēng)景一詞，本身就包括私人建筑和鄉村、小鎮景觀(guān)。用一句流行的網(wǎng)絡(luò )語(yǔ)，能不能建設不重要，“關(guān)鍵看氣質(zhì)”，設計、建造很精致用心、投資維護很講究的建筑，可以成為非常重要的風(fēng)景。對于遠離城市的自然型風(fēng)景名勝區，當然毫無(wú)疑問(wèn)，一定要保持自然特色，弱化開(kāi)發(fā)利用。

二、風(fēng)景區（國家公園）需明確雙重管理目標

由于歷史原因，我國的國家公園體系在特殊的行政體系下形成了條塊分割的管理格局，住建部、國土資源部、國家林業(yè)局、水利部、國家文物局、國家海洋局、國家旅游局各管一塊，有的負責資源保護，有的負責開(kāi)發(fā)利用，護用之間從立法到執法，從行政到經(jīng)營(yíng)，相互之間條塊分割嚴重，老死不相往來(lái)，給整個(gè)國家公園體系建設造成了嚴重內耗。

僅就住建部門(mén)受托管理的風(fēng)景名勝區來(lái)看，目前住建部主導起草、國務(wù)院頒布的《風(fēng)景名勝區條例》（2006年9月6日國務(wù)院第149次常務(wù)會(huì )議通過(guò)），過(guò)于偏重風(fēng)景名勝區的資源保護和游賞功能提供，對于風(fēng)景名勝區的分類(lèi)管理、分區規劃語(yǔ)焉不詳，對觀(guān)光之外的戶(hù)外遺產(chǎn)教育、生態(tài)涵養、休閑度假等多種功能，基本上未加綜合考慮。實(shí)際上，只要不同部門(mén)之間加強溝通，這些功能之間并不存在嚴格的排他關(guān)系，而是可以彼此兼容、彼此促進(jìn)的。

現在的風(fēng)景名勝區在歷史上也是人與自然和諧相處的結果，是經(jīng)過(guò)一代代人的保護和建設才形成今天的獨特境域。未來(lái)風(fēng)景名勝區仍舊要沿著(zhù)歷史的脈絡(luò )尋找目標定位，仍舊要沿著(zhù)歷史的脈絡(luò )選擇發(fā)展路徑。

一味的保護和一味的建設都是不符合風(fēng)景名勝區歷史脈絡(luò )的，只有堅持人與自然的和諧相處，堅持保護與開(kāi)發(fā)的科學(xué)融合才能夠讓風(fēng)景名勝區事業(yè)步入可持續的軌道。

目前來(lái)看，住建部在風(fēng)景名勝區發(fā)展過(guò)程中如果排斥多功能發(fā)展，特別是城市型風(fēng)景區的可持續發(fā)展，屬于一種被動(dòng)的、消極的、不可持續的保護，這種保護也不符合風(fēng)景名勝區發(fā)展的歷史規律。

三、風(fēng)景區應有當代精品建筑流傳后世

觀(guān)察國務(wù)院公布的225處國家級風(fēng)景名勝區，大多數都是自然風(fēng)景與文化建筑和諧共處、相映成趣的文明結晶。今天的風(fēng)景名勝區，都是歷代中國人民、其中具體的執行者沒(méi)有一個(gè)例外都是集聚了大量財富、掌握了高度文化水平、具有創(chuàng )造性的設計能力的精英階層締造成立。

正是因為一代代人抱著(zhù)精品意識，對其進(jìn)行不斷建設、不斷塑造、不斷積累的結果。任何風(fēng)景區的建設都會(huì )對原有的自然環(huán)境和歷史氛圍帶來(lái)一定程度的沖擊與改變。風(fēng)景名勝區的保護從來(lái)不意味著(zhù)對歷史傳承一成不變的看守。保護與創(chuàng )新從來(lái)就沒(méi)不曾停息過(guò)。否則，200年后，中國將不會(huì )再有文化建筑與歷史景觀(guān)。今日的風(fēng)景名勝區保護者和建設者應該擺脫封閉思想，以符合時(shí)代發(fā)展潮流的開(kāi)放理念來(lái)參與到風(fēng)景名勝區的保護與建設事業(yè)，讓一百年后的人們，能夠體驗到今天的執政黨、政府、投資者、設計師的創(chuàng )造性成果。讓風(fēng)景名勝區煥發(fā)出時(shí)代的魅力。

此次被住建部列入黃牌警告的無(wú)錫太湖風(fēng)景區馬山片區，當地政府花了近十年時(shí)間、投資幾十億人民幣，以創(chuàng )造精品、遺產(chǎn)后世的精神，打造成功被設計界嘆為觀(guān)止的禪意小鎮（拈花灣小鎮），建設之前本來(lái)就是馬山鎮下的一個(gè)山村，根本不存在所謂的不許建設的問(wèn)題。開(kāi)發(fā)者靈山公司五年心血打造出了傳世精品。它的締造者建設的梵宮，被國家文物局局長(cháng)稱(chēng)贊為當代文物。相信不久的將來(lái)，拈花灣小鎮很快就會(huì )變成未來(lái)的文化遺產(chǎn)，同樣能夠讓我們的后代懷著(zhù)敬仰之情來(lái)欣賞。如果像住建部要求的那樣限期拆除，我想住建部就是暴殄天珍，又一次犯下毀滅文化的惡行。再說(shuō)了，禪意小鎮從策劃、規劃、建設，其中經(jīng)歷了近十年時(shí)間，你從來(lái)沒(méi)有叫停，現在一座充滿(mǎn)文化意境的建筑精品出現了，你再來(lái)叫拆除，讓人很懷疑是在釣魚(yú)執法。

如何避免風(fēng)景名勝區滑向瀕危境地？

十八屆五中全會(huì )以來(lái)，生態(tài)文明建設成為頂層設計的重要價(jià)值觀(guān)。國家十三五規劃也將生態(tài)文明建設與國家公園制度建立，列入議事日程。這意味著(zhù)中國國家公園體系也將在未來(lái)有一輪洗牌的動(dòng)作，過(guò)去多頭管理的格局有可能在短期內發(fā)生轉變。

一、認清發(fā)展特征，制定多價(jià)值觀(guān)風(fēng)景名勝區規劃

風(fēng)景名勝區作為一類(lèi)國家公園，其規劃涉及到多個(gè)利益主體，涉及眾多學(xué)科、多個(gè)政府部門(mén)、多種社會(huì )群體。這就導致了風(fēng)景名勝區規劃的復雜性。如果仍然按照從前九龍治水、單一排他的規劃與管理套路，就有可能失去融合發(fā)展的良機，住建部可能會(huì )被剝奪風(fēng)景名勝區的管理主導權。融合多種價(jià)值觀(guān)編制規劃，按不同類(lèi)型風(fēng)景區進(jìn)行不同分區的規劃，制定相適應的管理政策，才會(huì )獲得中央政府、地方政府、當地居民、外來(lái)訪(fǎng)客的普遍支持。

二、根據分類(lèi)管理原則解決好城市與景區發(fā)展的關(guān)系

城市規劃與風(fēng)景名勝區規劃、旅游功能區規劃應該相互協(xié)調。

一方面，在過(guò)去30多年的城市化進(jìn)程中，鋼筋水泥鋪天蓋地，風(fēng)景名勝區也未能幸免。很多風(fēng)景名勝區存在大搞商業(yè)性樓堂館所和人工化景觀(guān)的無(wú)序開(kāi)發(fā)亂象，這種亂象實(shí)際上是粗放式城鎮化對風(fēng)景名勝區的干擾。不僅破壞了景觀(guān)、也污染了環(huán)境，更影響了風(fēng)景名勝區的文化傳承。從規劃角度來(lái)講，粗放城鎮化對風(fēng)景名勝區的干擾和破壞。

另一方面，對于位處城市市區和近郊的風(fēng)景區，面臨的城市休閑壓力很大，需要制定針對性更強的管理和規劃政策，允許風(fēng)景區的多功能發(fā)展，但對景區內的建筑要有精品意識，為后世留下這一代人的經(jīng)典之作。

三、擺脫弱化景區門(mén)票經(jīng)濟依賴(lài)，更多提供公共產(chǎn)品屬性

我國很多風(fēng)景名勝區都跨越了行政區域，風(fēng)景名勝區管理與跨行政體系之間出現的權力真空，也是風(fēng)景名勝區產(chǎn)生疤痕的重要原因，因為權力真空的存在，就導致了責權不明確、不清晰，風(fēng)景名勝區的“美白”任務(wù)自然也就無(wú)人問(wèn)津。以劍門(mén)蜀道風(fēng)景名勝區為例，該風(fēng)景名勝區跨越四川、陜西兩省，其中四川省內又跨越了德陽(yáng)、綿陽(yáng)、廣元三市，這就導致了劍門(mén)蜀道風(fēng)景名勝區管理機構在行使職能時(shí)底氣不足、權力受限。

當風(fēng)景區嚴重依賴(lài)門(mén)票經(jīng)濟時(shí)，要讓各級地方政府放棄經(jīng)濟發(fā)展尋租要求，是不現實(shí)的。只有當風(fēng)景區變成公共產(chǎn)品，所在地方政府不再指望從中獲得門(mén)票銷(xiāo)售收入而需要承擔保護管理、市場(chǎng)秩序、社會(huì )治安等責任時(shí)，地方政府才會(huì )從中脫離而去，而由單獨成立運行的風(fēng)景區管理機構按照護用并舉的原則，在中央財政的支持下實(shí)現其可持續發(fā)展目標。

四、項目更新改造與景區發(fā)展節奏相一致

在風(fēng)景名勝區中還有一類(lèi)項目，它們在過(guò)去是符合風(fēng)景名勝區發(fā)展要求的，但是，隨著(zhù)風(fēng)景名勝區進(jìn)入新的發(fā)展階段，這些項目面臨更新改造的問(wèn)題。這時(shí)候，如果沒(méi)有及時(shí)做好更新改造計劃，那么，這些項目也會(huì )成為風(fēng)景名勝區的疤痕。

風(fēng)景名勝區的保護開(kāi)發(fā)不是一個(gè)靜態(tài)的過(guò)程，而是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，隨著(zhù)社會(huì )發(fā)展階段的不同，風(fēng)景名勝區保護和開(kāi)發(fā)的目標與路徑也需要做出及時(shí)調整，不斷優(yōu)化功能組合、提升運營(yíng)效率。

以風(fēng)景名勝區旅游接待設施為例，很多設施是90年代建設的，已經(jīng)無(wú)法適應新形勢需要，必須盡快改造升級，才能跟上時(shí)代發(fā)展節奏。

再以風(fēng)景名勝區廁所為例，隨著(zhù)廁所革命全面鋪開(kāi)，風(fēng)景名勝區廁所升級也成為一個(gè)具有時(shí)代特征的標志性事件。各地風(fēng)景名勝區需要在廁所技術(shù)、廁所管理、廁所設計等方面做出因地制宜的升級計劃并及時(shí)落地。

五、加強風(fēng)景區人力資源建設提高保護與利用管理水平

我國風(fēng)景名勝區管理存在頂層權力鏈條與基層權力鏈條的異質(zhì)化現象。頂層權力鏈條上聚集了較為優(yōu)質(zhì)的行政資源，有著(zhù)一個(gè)相對理性的行政生態(tài)?；鶎訖嗔︽湕l上則聚集了較為弱勢的行政資源，其行政生態(tài)相對來(lái)說(shuō)是脆弱、粗放的。甚至可以說(shuō)帶有一點(diǎn)野蠻的色彩。

真正與基層風(fēng)景名勝區管理者打過(guò)交道的人都知道，這些管理者基本上都是中國行政體系中最弱勢的一群人，他們在學(xué)問(wèn)深度上、思想高度上、審美層次上都是無(wú)法與頂層權力鏈條相比的。然而，恰恰是這樣一群人在守護著(zhù)代表國家精神氣質(zhì)、傳承國家文明脈絡(luò )的風(fēng)景名勝區。

更可怕的是，在風(fēng)景名勝區的管理鏈條中，頂層權力鏈條規模較小，而基層權力鏈條規模龐大。因此，當權力鏈條揮舞起來(lái)的時(shí)候，我們會(huì )發(fā)現，處于頂層鏈條的人都能夠把事情做得相對到位和相對有序，但是，在權力鏈條的基層那一頭，卻出現了管理缺位和無(wú)序現象。這就是風(fēng)景名勝區事業(yè)發(fā)展中最大的悲哀所在。

要解決這個(gè)問(wèn)題，就需要不斷加強風(fēng)景區人力資源建設，提高風(fēng)景區的管理水平，實(shí)現資源保護與旅游發(fā)展的雙重目標，讓風(fēng)景名勝區管理過(guò)程更加順暢、高效，讓風(fēng)景名勝區管理結果更加科學(xué)、到位。

*作者：張棟平；大地風(fēng)景旅游研究院副院長(cháng)，執惠旅游專(zhuān)家作者。擁有近十年傳媒行業(yè)經(jīng)驗。先后任上海藝術(shù)人文頻道《藝文傳奇》欄目策劃撰稿、北京電視臺《紀實(shí)》欄目策劃撰稿。近年來(lái)轉入城市規劃和旅游規劃行業(yè)，參與過(guò)《京滬高鐵開(kāi)通對北京文化產(chǎn)業(yè)影響研究》《中國涼都中長(cháng)期品牌發(fā)展規劃》等項目。 

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