在中國經(jīng)濟新常態(tài)下，改革與發(fā)展成為推動(dòng)我國經(jīng)濟發(fā)展和社會(huì )進(jìn)步兩個(gè)重要的輪子。中國特色社會(huì )主義制度是當代中國發(fā)展進(jìn)步的根本制度保障。這一制度的顯著(zhù)特征在于，在堅持社會(huì )主義基本制度的前提下，在改革創(chuàng )新中不斷自我完善和發(fā)展?；诨緡楹蜕鐣?huì )主要矛盾，中國制度將解放和發(fā)展生產(chǎn)力作為首要任務(wù)，通過(guò)改革破除束縛生產(chǎn)力發(fā)展的體制性障礙，發(fā)揮經(jīng)濟體制改革的牽引作用，建立和完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制，推動(dòng)生產(chǎn)關(guān)系同生產(chǎn)力、上層建筑同經(jīng)濟基礎相適應，不斷增強我國經(jīng)濟社會(huì )長(cháng)期發(fā)展的后勁。

一、旅游領(lǐng)域將有可能成為我國改革與發(fā)展的一個(gè)突破口

我們都清楚改革對保證我國社會(huì )發(fā)展的重要性，但問(wèn)題是我國的改革從何處突破，從那入手進(jìn)行改革？黨的十八大以來(lái)，圍繞著(zhù)市場(chǎng)機制的構建，我們重點(diǎn)是進(jìn)行了要素的改革，如金融改革、價(jià)格改革、稅收改革，這些改革對完善我國社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制都是必要的，然而，從我國制度現實(shí)出發(fā)，在要素改革完善的同時(shí)，還必須在某個(gè)社會(huì )經(jīng)濟的領(lǐng)域進(jìn)行整體改革，從而推動(dòng)我國的改革由點(diǎn)向面延伸。

由經(jīng)濟要素改革向經(jīng)濟領(lǐng)域改革的推動(dòng)是我國改革的深化。通過(guò)經(jīng)濟領(lǐng)域的系統改革，不僅能檢驗要素改革的實(shí)際效果，同時(shí)也能使改革由經(jīng)濟層面向社會(huì )層面推進(jìn)，從而實(shí)現由經(jīng)濟改革帶動(dòng)社會(huì )改革，推動(dòng)生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力的相互適應。要實(shí)現經(jīng)濟領(lǐng)域的改革，選擇率先改革的經(jīng)濟領(lǐng)域是非常重要的。

從我國改革的最終目標考慮，這個(gè)率先改革的經(jīng)濟領(lǐng)域選擇條件：

一是這個(gè)經(jīng)濟領(lǐng)域不但具有強烈的經(jīng)濟屬性，也具有明顯的社會(huì )屬性，經(jīng)濟與社會(huì )的雙重屬性，可以通過(guò)經(jīng)濟改革來(lái)帶動(dòng)領(lǐng)域內的社會(huì )改革；

二是這個(gè)領(lǐng)域內的經(jīng)濟活動(dòng)不但具有產(chǎn)業(yè)性質(zhì)，同時(shí)也具有事業(yè)性質(zhì)，市場(chǎng)機制與行政機制同時(shí)對這個(gè)領(lǐng)域的經(jīng)濟活動(dòng)產(chǎn)生作用，因此，通過(guò)這個(gè)率先改革的經(jīng)濟領(lǐng)域，可以建立起市場(chǎng)機制與行政機制共同作用有機體，促進(jìn)經(jīng)濟領(lǐng)域內各個(gè)市場(chǎng)主體的共同發(fā)展；

三是這個(gè)經(jīng)濟領(lǐng)域能涵蓋各種經(jīng)濟要素，如資源、勞動(dòng)、資本和技術(shù)，通過(guò)這個(gè)經(jīng)濟領(lǐng)域的率先改革，形成經(jīng)濟要素的有效配置；

四是這個(gè)經(jīng)濟領(lǐng)域涉及到人民福利，但又不是國家重要的經(jīng)濟命脈，通過(guò)這個(gè)經(jīng)濟領(lǐng)域的改革與發(fā)展，可以提升居民的社會(huì )福利，形成帕累托改進(jìn)；

五是這個(gè)經(jīng)濟領(lǐng)域是跨行政區域的經(jīng)濟活動(dòng)，通過(guò)這個(gè)經(jīng)濟領(lǐng)域的改革，可以促使行政區域向經(jīng)濟區域發(fā)展，從而化解行政區域與經(jīng)濟區域發(fā)展中的矛盾；

六是這個(gè)經(jīng)濟領(lǐng)域可以影響國際經(jīng)濟關(guān)系，通過(guò)這個(gè)經(jīng)濟領(lǐng)域的改革，可以重塑我國大國形象，構建新型國際經(jīng)濟關(guān)系；

七是這個(gè)經(jīng)濟領(lǐng)域由于體制與制度設計的不完善，已經(jīng)不能適應領(lǐng)域經(jīng)濟的發(fā)展，生產(chǎn)關(guān)系大大阻礙了生產(chǎn)力的發(fā)展，人民群眾具強烈改革的呼聲。

從以上率先改革經(jīng)濟領(lǐng)域選擇條件來(lái)分析，旅游領(lǐng)域將有可能成為我國改革與發(fā)展的一個(gè)突破口。

首先，我國旅游正處在一個(gè)快速發(fā)展階段

黨的十八大以來(lái)，我國社會(huì )經(jīng)濟處于一個(gè)錯綜復雜的國際環(huán)境中。世界經(jīng)濟進(jìn)入大調整、大變革的時(shí)期，這種大時(shí)代背景與國內經(jīng)濟“三期”（經(jīng)濟增長(cháng)速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期）疊加的階段性特征共同決定了我國經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新常態(tài)發(fā)展時(shí)期。在這種環(huán)境下，我國旅游業(yè)發(fā)展迎來(lái)了一個(gè)千載難逢的發(fā)展機遇。

從國際環(huán)境來(lái)說(shuō)，世界經(jīng)濟每次的大調整都為發(fā)展中國家帶來(lái)了一定的發(fā)展機會(huì )。上世紀90年代，世界主要發(fā)達國家如歐美和日本等發(fā)達國家和亞洲新興工業(yè)化國家或地區將自身不具有競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)向以中國為代表的發(fā)展中國家轉移。中國是這次國際產(chǎn)業(yè)轉移的最大受益者，近十年來(lái)我國經(jīng)濟一直保持在10%左右的高位增長(cháng)，中國內地還以其廣大的市場(chǎng)吸引了美、日、歐等世界主要經(jīng)濟體的大規模投資，制造業(yè)得以迅速發(fā)展。

在制造業(yè)產(chǎn)業(yè)國際轉移的同時(shí)，發(fā)達國家致力于現代科技業(yè)和現代服務(wù)業(yè)的發(fā)展，從增長(cháng)速度來(lái)看，服務(wù)業(yè)是西方國家增長(cháng)最快的部門(mén)，已成為社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的主要動(dòng)力。在一些國際大都市，GDP的70％、就業(yè)人口的70％都集中在現代服務(wù)業(yè)。如紐約、倫敦的服務(wù)業(yè)占GDP的比重均超過(guò)85％，服務(wù)業(yè)就業(yè)人數占總就業(yè)人數達到70％以上。

2008年國際金融危機后，美國等發(fā)達國家推行“再工業(yè)化”，限制我國出口增長(cháng)，加劇我國出口產(chǎn)品在高端市場(chǎng)的競爭壓力。在這種國際經(jīng)濟發(fā)展的環(huán)境下，如果我國能及時(shí)調整經(jīng)濟發(fā)展思路，利用西方國家“再工業(yè)化”調整的緩沖期，加快我國現代科技業(yè)和現代服務(wù)業(yè)的發(fā)展，便為我國未來(lái)社會(huì )經(jīng)濟的發(fā)展創(chuàng )造有利的國家機會(huì )。

從全球范圍看，世界經(jīng)濟進(jìn)入服務(wù)經(jīng)濟的時(shí)代，服務(wù)業(yè)在GDP中的平均占比是70%，相對落后的國家也是50%多一點(diǎn)，而中國截止到2013年只占到46.1%。要實(shí)現我國經(jīng)濟戰略轉型、產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級、發(fā)展方式轉變等目標，服務(wù)業(yè)是關(guān)鍵，也是突破口。大力發(fā)展服務(wù)經(jīng)濟，實(shí)現經(jīng)濟跨越式轉型，是當前我國的戰略選擇。經(jīng)濟全球化和國際產(chǎn)業(yè)重新布局的新趨勢，將提供給中國一個(gè)全面提升現代服務(wù)業(yè)的機會(huì )，提高國際競爭力及其在世界經(jīng)濟分工中的地位，會(huì )成為中國進(jìn)入后工業(yè)化面臨的重要挑戰。

因此，將旅游領(lǐng)域作為率先改革的經(jīng)濟領(lǐng)域，利用我國旅游快速增長(cháng)的發(fā)展勢頭以及國際經(jīng)濟調整的機遇，加快我國旅游領(lǐng)域的改革，可以為我國經(jīng)濟結構調整，現代服務(wù)業(yè)的崛起創(chuàng )造堅實(shí)的制度基礎和制度基礎。

其次，隨著(zhù)我國社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，我國旅游需求的快速增長(cháng)，我國的旅游領(lǐng)域已經(jīng)不是單一的消費領(lǐng)域，而成為集消費、投資和出口為一體的重要經(jīng)濟領(lǐng)域。

它的快速發(fā)展與崛起，對于構建我國現代服務(wù)經(jīng)濟體系具有重要的意義。2014年，我國的出境旅游增長(cháng)了20%，國內旅游增長(cháng)了10%，未來(lái)10年按照世界旅游發(fā)展的一般規律，我國的旅游領(lǐng)域發(fā)展還將保持較高的增長(cháng)速度，可以說(shuō)，我國的旅游還處在一個(gè)高速發(fā)展的常態(tài)，中國經(jīng)濟的新常態(tài)與旅游發(fā)展的常態(tài)所形成的態(tài)勢差，必然會(huì )促使資源、資本和技術(shù)向旅游產(chǎn)業(yè)轉移。2014年我國有6000億元的投資進(jìn)入了旅游產(chǎn)業(yè)，旅游不僅是一個(gè)巨大的消費領(lǐng)域，同時(shí)，也是一個(gè)巨大的投資領(lǐng)域，未來(lái)也會(huì )成為我國重要的出口領(lǐng)域。

因此，將旅游領(lǐng)域作為率先改革的經(jīng)濟領(lǐng)域，不僅可以全面推動(dòng)我國旅游現代服務(wù)業(yè)的發(fā)展，同時(shí)，也為我國資本、技術(shù)提供流動(dòng)的領(lǐng)域，這為我國調整消費、投資與出口的結構創(chuàng )造了條件。

第三，隨著(zhù)我國國民旅游的發(fā)展，旅游的屬性也在不斷也發(fā)生變化

旅游不僅僅是一種經(jīng)濟現象，同時(shí)，也是一種社會(huì )現象，旅游不僅僅是一種社會(huì )需求，也是一種社會(huì )權利。當旅游成為全社會(huì )成員的一種權利時(shí)，旅游的屬性便從原先的經(jīng)濟性質(zhì)向社會(huì )經(jīng)濟性質(zhì)轉化。當前我國正處在一個(gè)由工業(yè)社會(huì )主義向后工業(yè)社會(huì )發(fā)展階段，就世界范圍來(lái)說(shuō)，工業(yè)化和城市化程度較高的國家，都將居民旅游的權利與消費，作為國家管理和城市管理的重要內容。

在上世紀，一提到旅游，都是外國人的事，發(fā)展旅游就是發(fā)展入境旅游，就是為國家多創(chuàng )匯。因為我國還是一個(gè)正在工業(yè)化發(fā)展的國家，無(wú)論是人們的需求，還是人們的消費，都不會(huì )考慮旅游，這是由社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展階段決定的。然而，進(jìn)入21世紀，隨著(zhù)工業(yè)化和城市化進(jìn)程的推進(jìn)，旅游便成為我國居民重要的消費內容，成為我國居民重要的生活方式。

當旅游成為我國居民重要的生活方式，成為一個(gè)社會(huì )經(jīng)濟問(wèn)題時(shí)，旅游的改革不僅是經(jīng)濟層面上的改革，也會(huì )涉及到社會(huì )層面的變革，如要擴大旅游需求，就必須增加旅游的流動(dòng)性，提高旅游的便利化，就必須要進(jìn)行國家休假制度的改革、社會(huì )福利制度的改革，出入境制度改革、公民社會(huì )保障制度改革、城市管理制度的改革等等。因此，將旅游領(lǐng)域作為率先改革的領(lǐng)域，可以形成經(jīng)濟改革促進(jìn)社會(huì )改革的改革局面，這種雙輪聯(lián)動(dòng)，可以推動(dòng)我國的改革向縱深發(fā)展。

第四，當旅游成為國家社會(huì )成員的一種生活方式，成為一人公民的一種權利時(shí)，那么滿(mǎn)足這種需求以及實(shí)現人們的權利的領(lǐng)域，就不僅是一個(gè)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的事情了

以往我們對于旅游領(lǐng)域的認識，都是從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟角度來(lái)理解的，發(fā)展旅游就是發(fā)展旅游經(jīng)濟和旅游產(chǎn)業(yè)。只要產(chǎn)業(yè)規模有所擴大，旅游收入有所增加，來(lái)我國旅游的人越來(lái)越多，旅游工作就有成效了。然而，我們現在才深刻認識到，旅游問(wèn)題不僅僅是產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，同時(shí)，它還具有事業(yè)屬性，旅游的發(fā)展不僅需要旅游產(chǎn)業(yè)以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也需要政府的事業(yè)保證。如旅游目的地及相關(guān)城市的旅游公共服務(wù)的提供、如何從政策和制度上來(lái)保障城市居民旅游權利，如何為旅游者提供優(yōu)質(zhì)的旅游環(huán)境，如何為旅游者的出游提供更多的便利條件，所有這些僅通過(guò)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的供給是難以實(shí)現的，還必須通過(guò)政府的事業(yè)發(fā)展作為保證。

旅游的產(chǎn)業(yè)和事業(yè)的雙重性質(zhì)，旅游發(fā)展與進(jìn)步需要政府和市場(chǎng)兩股力量，因此，市場(chǎng)機制和行政機制必然在旅游領(lǐng)域同時(shí)發(fā)揮著(zhù)不可或缺的作用。在這種情況下，旅游領(lǐng)域內的市場(chǎng)機制與行政機制適應范圍以及作用對象的確定，便是資源有效配置以及效用最大化的關(guān)鍵。所以說(shuō)，通過(guò)旅游領(lǐng)域的率先改革，在加快我國旅游產(chǎn)業(yè)與事業(yè)發(fā)展的同時(shí)，也可以為我國社會(huì )經(jīng)濟的發(fā)展探索一條適合國情需要的，科學(xué)及有效的政府與市場(chǎng)之路。

第五，旅游活動(dòng)的特殊性進(jìn)一步強化了旅游領(lǐng)域率先改革的緊迫性和必要性

我們都知道，旅游活動(dòng)是一個(gè)跨行業(yè)和跨地區的活動(dòng)，由于跨地區，旅游發(fā)展需要同屬空間系統內的各個(gè)地區相互配合，才能有效地實(shí)現資源的有效配置，才能保證旅游經(jīng)濟活動(dòng)和社會(huì )活動(dòng)順利進(jìn)行，然而，我國的社會(huì )經(jīng)濟體制與制度建立卻是以行政區域為核心的，這必然會(huì )形成旅游區域與行政區域之間的沖突，行政區域關(guān)系割裂了旅游區域內的經(jīng)濟聯(lián)系，使得旅游要素不能實(shí)現有效配置；由于跨行業(yè)，旅游發(fā)展需要各相關(guān)部門(mén)和行業(yè)的配合，才能提升我國旅游經(jīng)濟質(zhì)量和旅游服務(wù)質(zhì)量，才能保證正常旅游市場(chǎng)秩序以及旅游的效用，然而，我國的社會(huì )經(jīng)濟制度又是以部門(mén)管理為核心的，部門(mén)之間的利益與權力的不均等，使旅游的運行與管理受到制約，所有這些都會(huì )通過(guò)旅游市場(chǎng)得到反映。

如我國旅游的“黑車(chē)黑導”、一日游亂象、欺行霸市、虛假廣告、價(jià)格欺詐、非法經(jīng)營(yíng)、欺客宰客、強迫消費等問(wèn)題之所以長(cháng)期存在，且難以根除，是與我國的行政區域和部門(mén)管理體系分不開(kāi)的。這些問(wèn)題不僅影響了我國旅游的服務(wù)質(zhì)量，降低了旅游者旅游的效用，同時(shí)，也損害了旅游目的地政府的形象，旅游者對此反響強烈。因此，在旅游領(lǐng)域率先改革，不僅具有改革的群眾基礎，也會(huì )促使我國行政管理制度的變革。

二、我國旅游發(fā)展需要進(jìn)行二次革命

我國旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，得益于十一屆三中全會(huì )。在十一屆三中全會(huì )精神的指導下，我國旅游業(yè)開(kāi)始了由政治外事事業(yè)向經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)轉型的過(guò)程，這被許多旅游學(xué)者稱(chēng)為中國旅游業(yè)的第一次革命。第一次旅游革命取得了矚目的成就，促使中國躋身世界旅游大國行列。然而，客觀(guān)分析我國的旅游領(lǐng)域，我國的旅游存在著(zhù)諸多深層問(wèn)題。

這些問(wèn)題一是入境旅游持續下降，出境旅游大幅度增長(cháng)。從2000年起，我國出境旅游平均每年增加700萬(wàn)人次，到2014年，出境旅游人次達到了10700萬(wàn)人次，而入境旅游近5年卻持續下降，表明我國的旅游產(chǎn)品與旅游服務(wù)不能有效地滿(mǎn)足入境旅游和國內居民的旅游需求，旅游的國際競爭力在下降。

二是旅游產(chǎn)業(yè)還處在一個(gè)“小弱散差”發(fā)展狀態(tài)，旅游產(chǎn)業(yè)組織水平以及產(chǎn)業(yè)貢獻度較低。我國有近3萬(wàn)家旅行社，2013年度全國旅行社營(yíng)業(yè)收入3599.14億元，利潤總額32.72億元，按美元換算，營(yíng)業(yè)收入590億美元，利潤總額5.36億美元。同期，世界最大的旅游企業(yè)，美國運通公司2013年營(yíng)業(yè)收入338億美元，利潤總額44.8億美元，其差距可見(jiàn)一斑。

三是旅游品質(zhì)沒(méi)有得到有效提升。我國旅游發(fā)展還是依賴(lài)于景區，旅游作為一種新文化現象的生活方式?jīng)]有完全體現，“大人看人頭，小孩看屁股”的走馬觀(guān)花的旅游方式已成為中國旅游異化的真實(shí)反映。

四是旅游業(yè)態(tài)沒(méi)有大的突破，新型的旅游商業(yè)模式?jīng)]有大的創(chuàng )新。近年來(lái)，雖然我國各地都在提旅游產(chǎn)業(yè)融合，推出了度假旅游、鄉村旅游、工業(yè)旅游、休閑旅游和旅游地產(chǎn)，然而，這些僅僅停留在產(chǎn)品層面，并不是真正意義上的產(chǎn)業(yè)融合，沒(méi)有旅游商業(yè)模式作為支撐，不會(huì )產(chǎn)生旅游的新業(yè)態(tài)。

五是旅游的國際化發(fā)展程度較低，跨國經(jīng)營(yíng)沒(méi)有大的發(fā)展。世界發(fā)達國家的旅游企業(yè)，幾乎都是伴隨著(zhù)本國出境旅游發(fā)展起來(lái)，逐漸成長(cháng)為最具國際競爭力的領(lǐng)袖型跨國旅游企業(yè)，如美國、日本和德國都是世界出境旅游大國，它們都產(chǎn)生了最具影響力的世界旅游企業(yè)。我國在2010年就成為世界出境旅游第一大國，但我們的旅游企業(yè)并沒(méi)有“走出去”，在世界500強中幾乎沒(méi)有中國旅游企業(yè)的身影。

六是旅游市場(chǎng)亂象層出不窮。近年來(lái)，我國旅游業(yè)亂象一直被國人詬病，同時(shí)也引起許多外國游客的極大不滿(mǎn)，欺行霸市、壟斷市場(chǎng)、非法經(jīng)營(yíng)、欺客宰客、強迫消費等行為時(shí)有發(fā)生，不僅影響我國旅游經(jīng)濟發(fā)展，也嚴重影響我國的國家形象。

七是區域旅游合作存在瓶頸。我國各地旅游開(kāi)發(fā)多數是按照行政區域為核心進(jìn)行的，割裂了旅游的空間關(guān)系和旅游區域關(guān)系，使旅游發(fā)展形成了地域分割。這種由于歷史原因形成的旅游發(fā)展模式、發(fā)展格局和產(chǎn)生的各種旅游現象，無(wú)論與世界旅游發(fā)展趨勢，還是與我國社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的要求，都是不相適應的。

這種旅游發(fā)展模式以及所形成的發(fā)展格局必須發(fā)生改變，這是人民的呼聲，也是中國旅游發(fā)展的要求。然而，模式與格局的改變是要靠外力，只有外部環(huán)境發(fā)生巨變，并且該巨變對事物產(chǎn)生強大沖擊時(shí)，才會(huì )改革固有的發(fā)展模式，形成新的發(fā)展格局。黨的十八屆三中全會(huì )提出了全面深化改革的指導思想、目標任務(wù)、重大原則，取得了改革理論和政策的一系列重大突破，成為我國旅游發(fā)展模式和發(fā)展格局變化的重要的外力。

我國的旅游業(yè)之所以在上世紀80年代快速發(fā)展，得益于改革和制度的創(chuàng )新，而這幾年中國旅游業(yè)出現的問(wèn)題，也是改革與制度創(chuàng )新的不足所致。雖然我國的出境旅游和國內旅游成為世界第一，入境旅游成為世界第四，然而我們卻沒(méi)有產(chǎn)生世界旅游發(fā)展的國際領(lǐng)袖型企業(yè)，我們具有巨大規模支撐的產(chǎn)業(yè)融合商機，卻沒(méi)有引領(lǐng)旅游發(fā)展方向的商業(yè)模式創(chuàng )新，一部旅游法的出臺使得眾多的旅游中介組織無(wú)所適從。我們擁有眾多世界級的旅游資源，卻沒(méi)有形成眾多的世界級的旅游產(chǎn)品和具有國際競爭力的旅游目的地，所有這些，難道不值得我們深層思考嗎？

用改革思維來(lái)審視我國的旅游發(fā)展是重要的。不可否認，35年來(lái)，我國的旅游產(chǎn)業(yè)取得了快速發(fā)展，旅游業(yè)的功能正在逐步放大，旅游經(jīng)濟對國家社會(huì )經(jīng)濟的影響力正在逐步強化，特別是處在工業(yè)社會(huì )向后工業(yè)社會(huì )過(guò)渡的階段，旅游發(fā)展將成為國家經(jīng)濟社會(huì )結構調整的重要力量，旅游要成為未來(lái)我國社會(huì )經(jīng)濟戰略性支柱產(chǎn)業(yè)、要成為人民滿(mǎn)意的現代服務(wù)業(yè)，必須以改革的精神來(lái)重新尋找中國旅游發(fā)展道路，必須以創(chuàng )新的精神來(lái)構建旅游運行方式，必須以市場(chǎng)的決定性力量來(lái)創(chuàng )造適應未來(lái)我國旅游發(fā)展的商業(yè)模式。

因此，我國旅游發(fā)展需要進(jìn)行二次革命。

旅游發(fā)展涉及地區、部門(mén)和行業(yè)，關(guān)聯(lián)社會(huì )、經(jīng)濟和民生，它的發(fā)展需要市場(chǎng)力量，更需要政策與制度保障。當前，需要在國家層面，對旅游發(fā)展進(jìn)行改革的頂層設計，從體制、機制、市場(chǎng)、空間和產(chǎn)業(yè)五個(gè)維度構建完整的旅游改革的整體框架。

首先，現有旅游管理制度已經(jīng)不適應旅游生產(chǎn)力發(fā)展的需要。這主要表現為兩個(gè)方面。一是現有的管理難以適應“大旅游”發(fā)展格局的需要。長(cháng)期以來(lái)，我國實(shí)行的是條塊分割的旅游管理體制，政出多門(mén)、職能交叉、權責脫節，旅游管理部門(mén)側重于行業(yè)管理，協(xié)調推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的職能較弱。面對逐漸形成的大旅游、大產(chǎn)業(yè)、大市場(chǎng)，產(chǎn)業(yè)邊界不清，現有旅游管理職能很難適應?！靶●R拉大車(chē)”，成為旅游管理與旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展矛盾的尷尬的現實(shí)寫(xiě)照，新增統籌協(xié)調旅游相關(guān)行業(yè)和部門(mén)的管理職能，重新進(jìn)行管理部門(mén)的事權重新劃分，將成為旅游產(chǎn)業(yè)健康快速發(fā)展的關(guān)鍵。

二是以行政區域為核心的區域旅游管理方式無(wú)法形成合理的分工體系，導致區域之間的無(wú)序競爭，區域旅游合作難以推進(jìn)。中國旅游產(chǎn)業(yè)在空間上是以行政區域為核心的，各個(gè)行政區域都以自身區域利益為本位，進(jìn)行相應的開(kāi)發(fā)，這導致了區域之間的重復建設和同質(zhì)化競爭。而旅游產(chǎn)業(yè)的持續發(fā)展，是需要打破這種區域行政力量的束縛，建立起超越行政邊界的跨區域旅游運行方式。這需要從更高的層面進(jìn)行制度變革，建立起類(lèi)似長(cháng)江委、黃河委的區域旅游機構，對跨區域的旅游活動(dòng)進(jìn)行協(xié)調。

其次，面對我國居民旅游需求的增長(cháng)，我們要對社會(huì )休假制度和社會(huì )福利制度進(jìn)行有效地改革。我們需要構建起旅游流動(dòng)政策體系，如公共假日制度、私人假日制度、修學(xué)旅游制度、特殊人群旅游福利制度、公共假日旅游福利制度、獎勵旅游制度、國家領(lǐng)導人和公務(wù)員體假制度等。旅游需要可自由支配時(shí)間作為保證，特別是連續性假日時(shí)間的提供。全社會(huì )只有增加假日時(shí)間，才能有效地放大旅游需求，才能支撐我國旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在帶薪休假制度難以實(shí)行的現階段，如何利用制度改革增加公共假期時(shí)間來(lái)替代私人假期，是值得深入研究的課題。

第三，面對著(zhù)中國旅游市場(chǎng)主體的形成，我們要在正確處理政府與市場(chǎng)關(guān)系的基礎上，確立市場(chǎng)機制與行政機制的適應范圍以及調節對象。要建立以旅游企業(yè)為主體的市場(chǎng)體系，制定不同類(lèi)型的旅游企業(yè)組織名錄，通過(guò)相應的政策和制度設計，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，鼓勵旅游企業(yè)做強做大。當務(wù)之急，一是要通過(guò)制度改革，促使旅游中間組織形成批零體系；二是充分發(fā)揮旅游行業(yè)組織的作用，使各類(lèi)旅游協(xié)會(huì )擔當起行業(yè)自律職責，推動(dòng)旅游組織市場(chǎng)化發(fā)展；三是要堅決推動(dòng)旅游企業(yè)跨地區經(jīng)營(yíng)，形成我國旅游企業(yè)的品牌化發(fā)展；四是要利用中國出境旅游快速發(fā)展良好的國際環(huán)境，研究中國旅游企業(yè)“走出去”相關(guān)的政策，促進(jìn)我國旅游企業(yè)發(fā)展的國際化。

三、我國旅游改革的十個(gè)方面

旅游改革是一個(gè)系統工程，涉及旅游業(yè)管理體制、出入境管理政策、旅游新業(yè)態(tài)管理、休假制度、旅游要素保障機制、旅游開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)機制等。筆者認為，當前比較重要的幾個(gè)問(wèn)題包括：

第一，成立國家旅游發(fā)展委員會(huì )，對旅游管理進(jìn)行綜合協(xié)調。到今天，旅游問(wèn)題已經(jīng)不僅是產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟問(wèn)題，更涉及社會(huì )發(fā)展、生態(tài)建設、結構調整、城鄉建設、文化提升、地區發(fā)展等相關(guān)領(lǐng)域的改革，從而破解發(fā)展難題。而現有的旅游管理直接涉及的領(lǐng)域僅包括幾個(gè)傳統業(yè)態(tài)，旅游部門(mén)不僅權限很小，而且綜合協(xié)調能力非常弱。因此有必要成立國家旅游發(fā)展委員會(huì )，對旅游業(yè)涉及的領(lǐng)域進(jìn)行綜合協(xié)調。

第二，以旅游購物免稅和退稅改革為核心調整出入境旅游。中國出入境旅游最核心的問(wèn)題是旅游逆差，旅游逆差的核心問(wèn)題是入境旅游增長(cháng)停滯、出境旅游快速發(fā)展。導致這一結果的原因很多：中國居民可支配收入提高、主要客源國經(jīng)濟不景氣、人民幣匯率升值、中國國內旅游價(jià)格上漲等，這些都是旅游業(yè)發(fā)展的外部條件，對旅游業(yè)來(lái)說(shuō)是外生變量。對旅游貿易逆差的治理，要從提高入境旅游和一定程度減少出境旅游消費兩個(gè)方面入手，但不宜采納征收出境旅游稅的方式。就目前來(lái)看，以旅游購物免稅和退稅政策為核心，既能提高入境旅游的積極性，也在一定程度抑制了中國公民出境旅游消費，特別是購物消費，是比較可行的做法。

第三，組建中國旅游集團，重點(diǎn)拓展海外經(jīng)營(yíng)。在認識到旅游逆差成為中國旅游發(fā)展新常態(tài)的基礎上，正確的態(tài)度不是想方設法去改變結果，而是利用機遇。事實(shí)上，中國公民出境旅游消費高速增長(cháng)并非有害無(wú)利。一個(gè)出境旅游流達到1億人次、出境旅游消費1000億美元的市場(chǎng)，孕育著(zhù)龐大的海外經(jīng)營(yíng)機遇，是中國旅游企業(yè)走出國門(mén)，開(kāi)展跨國經(jīng)營(yíng)的大好時(shí)機。建議中國以國資委旗下國有旅游企業(yè)為主，組建中國旅游集團，依托龐大的出境旅游市場(chǎng)，去海外拓展業(yè)務(wù)。

第四，設立國際旅游自由購物區，推動(dòng)我國旅游購物發(fā)展。改革開(kāi)放以來(lái)，國家為了推動(dòng)社會(huì )經(jīng)濟的發(fā)展，在不同的發(fā)展階段，針對社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的重點(diǎn)，先后設立了經(jīng)濟開(kāi)發(fā)區、科技園區、自由貿易區，進(jìn)而提升了我國的制造業(yè)、科技業(yè)和貿易的發(fā)展水平和競爭能力。隨著(zhù)旅游消費對社會(huì )經(jīng)濟拉動(dòng)作用的提升，積極謀劃，通過(guò)國家層面在一些旅游發(fā)達地區設立國際旅游自由購物區，對于提升我國國際旅游地位、推動(dòng)旅游國際化發(fā)展、增強旅游國際競爭能力都具有重要的作用。

第五，建立起各級國家旅游度假地和國家養老地，滿(mǎn)足居民國內度假需求和居民養老需求。旅游部門(mén)很早就認識到了觀(guān)光旅游向度假旅游轉型的趨勢，并且在1992年設立了12個(gè)國家旅游度假區，然而基本以失敗告終。失敗的原因，并不是國人沒(méi)有度假需求，而是供需不匹配。當初設定的12個(gè)度假區，基本上是沿襲了西方海濱度假的模式，設立的都是沿海度假區。而事實(shí)上度假形式多種多樣，包括草原度假、山地度假、海洋度假等基本形式。只有設立不同形式的度假地，才能滿(mǎn)足多樣化的國內度假需要?？梢钥紤]在一些經(jīng)濟利用價(jià)值不高的國土上，尋找適合這幾類(lèi)度假形式的區域，建設國家級旅游度假地，實(shí)行特殊政策。同時(shí)，面對我國老齡化時(shí)代的到來(lái)，選擇環(huán)境和資源較好的地區，通過(guò)經(jīng)濟“飛地”形式，建立各級類(lèi)型不同的國家養老地。

第六，建立更加靈活的休假制度，保障可自由支配的出游時(shí)間。旅游需要可自由支配時(shí)間作為保證，特別是連續性假日時(shí)間的提供。全社會(huì )只有增加假日時(shí)間，才能有效地放大旅游需求，才能支撐我國旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。一方面通過(guò)制訂并推行國家領(lǐng)導人和公務(wù)員體假制度，示范引導全社會(huì )勞動(dòng)者帶薪休假權利的實(shí)現。另一方面，在帶薪休假制度難以實(shí)行的現階段，通過(guò)增加公共假期時(shí)間以替代私人假期。

第七，構建散客服務(wù)體系，加強旅游目的地管理。早期中國旅游的發(fā)展是以景區景點(diǎn)為空間依托，呈現“小旅游”的特征。進(jìn)入新世紀，旅游業(yè)的邊界和構成范圍大大擴展，產(chǎn)業(yè)的微觀(guān)構成基礎發(fā)生了根本性的結構變化。進(jìn)入“大旅游”時(shí)代，旅游業(yè)的空間依托由過(guò)去的景區景點(diǎn)轉變?yōu)橐猿鞘泻统擎倿橹?，相應的圍繞景區的開(kāi)發(fā)管理模式要轉向城市和目的地管理，而散客服務(wù)體系是一地區成為旅游目的地轉型的關(guān)鍵。散客服務(wù)體系主要包括觀(guān)光體系、預定體系、租賃體系、標識體系、風(fēng)景道體系和救援體系。

第八，基于旅游客源地-目的地-集散地空間結構，開(kāi)展新型區域旅游合作。不同的區域和城市基于不同的分工，中國旅游產(chǎn)業(yè)在空間上是以行政區域為核心的。各個(gè)行政區域以自身區域利益為本位，將區域定位于旅游目的地，力爭區域的目的地功能更加突出。隨著(zhù)旅游市場(chǎng)的結構性轉型和經(jīng)濟活動(dòng)的空間聚集，加上新的交通運輸空間格局形成等因素，促使旅游空間結構發(fā)生了轉型。區域之間形成了旅游客源地、旅游集散地、旅游目的地的新型分工，這要求區域之間開(kāi)展不同類(lèi)型的旅游合作。同屬區域下的不同旅游目的地要依據區域中心城市的旅游類(lèi)型來(lái)構建不同旅游產(chǎn)業(yè)鏈，中心城市的旅游要結合周?chē)糜文康牡氐馁Y源與技術(shù)情況，可以將旅游產(chǎn)業(yè)鏈的部分元素交與這些地區，形成錯位發(fā)展。

第九，調整旅游統計維度，以產(chǎn)業(yè)統計為重心轉向旅游經(jīng)濟統計為重心。長(cháng)期以來(lái)，在考核我國旅游績(jì)效時(shí)，是以旅游產(chǎn)業(yè)統計為重心的。對于旅游這個(gè)關(guān)聯(lián)性很高的行業(yè)來(lái)說(shuō)，以旅游產(chǎn)業(yè)統計為核心面臨著(zhù)一個(gè)技術(shù)難點(diǎn)和一個(gè)體制障礙：從技術(shù)難點(diǎn)來(lái)說(shuō)，旅游產(chǎn)業(yè)的界定以及旅游相關(guān)產(chǎn)業(yè)的旅游效用的剝離存在著(zhù)技術(shù)難點(diǎn)，即使這個(gè)技術(shù)難點(diǎn)可以有效解決，因其統計成本極高也是難以有效地開(kāi)展；同時(shí)，我國的統計是以部門(mén)為主體下的產(chǎn)業(yè)統計，將其它部門(mén)下的旅游產(chǎn)業(yè)績(jì)效核算為旅游產(chǎn)業(yè)績(jì)效，必然會(huì )引起部門(mén)沖突，不利于旅游的協(xié)調。在這種情況下，建立以旅游消費和旅游投資為核心的旅游經(jīng)濟統計體系，是解決以上技術(shù)難點(diǎn)和體制難點(diǎn)的有效方式。

第十，通過(guò)制度設計，推動(dòng)我國旅游產(chǎn)業(yè)組織向更高級方向發(fā)展。旅游產(chǎn)業(yè)組織既是一個(gè)中觀(guān)問(wèn)題，也是一個(gè)微觀(guān)問(wèn)題，它不僅是旅游市場(chǎng)運行的結果，同時(shí)也是政策與制度設計的結果?？梢哉f(shuō)，我國出現的與市場(chǎng)秩序有關(guān)的問(wèn)題，大都與我國旅游產(chǎn)業(yè)組織的合理性有關(guān)。我國現有的旅游產(chǎn)業(yè)組織是在點(diǎn)線(xiàn)旅游經(jīng)濟體系下形成的小旅游、觀(guān)光形態(tài)的產(chǎn)業(yè)組織，是難以適應現在的大旅游、多形態(tài)的旅游市場(chǎng)發(fā)展需要的。我國旅游產(chǎn)業(yè)組織重建的主要方向是在長(cháng)線(xiàn)旅游方面建立以批發(fā)商為核心的旅游供應商、代理商和旅游零售商組成的旅游經(jīng)營(yíng)商體系，要解決互為代理、互為批發(fā)的旅游產(chǎn)業(yè)組織的現狀，促使旅游經(jīng)營(yíng)實(shí)現專(zhuān)業(yè)化；在短線(xiàn)旅游方面，建立以城市旅游集散中心為主導的旅游產(chǎn)業(yè)組織體系，充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”的平臺，將一日游的各個(gè)旅游要素進(jìn)行有效整合；在度假旅游方面，要將度假地、包機公司、旅游代理商和批發(fā)商進(jìn)行有效地融合，促使度假旅游產(chǎn)業(yè)組織體系的完善。

總之，現階段旅游改革與創(chuàng )新是非常重要的。只有從需求與供給兩方面進(jìn)行創(chuàng )新，才能解放旅游生產(chǎn)力、發(fā)展旅游生產(chǎn)力。創(chuàng )新雖然也包括微觀(guān)領(lǐng)域的基層旅游部門(mén)和旅游企業(yè)，但更重要的是從國家層面進(jìn)行頂層設計，這考驗著(zhù)我們旅游行政管理者的能力與智慧。