近年，旅游業(yè)持續增長(cháng)，規模迅速擴大。據測算，旅游業(yè)增加值占國民經(jīng)濟的比重已超過(guò)4%，許多地方，旅游業(yè)已成支柱產(chǎn)業(yè)，受到高度重視。2011年，中國公民年人均出游已接近兩次，旅游成為民眾生活的重要內容。每逢旅游旺季，“宰客門(mén)”等游客利益受損事件就易成為輿論熱點(diǎn)。如同青春期的少年，旅游業(yè)在高速發(fā)展的同時(shí)，也面臨著(zhù)成長(cháng)的煩惱。面對發(fā)展中的一系列矛盾，不能僅僅停留在“見(jiàn)招拆招”上，也不能簡(jiǎn)單地“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，而是需要有新思維，改革旅游體制，在根上解決。

旅游改革“以游客為本”

推動(dòng)旅游改革的主體是政府。旅游業(yè)發(fā)展初期，包括旅游基礎設施在內的旅游業(yè)整體供給水平有了明顯改善。硬件水平提高了，但軟件明顯滯后，特別是面向游客的服務(wù)，離發(fā)達國家還有很大差距。

游客是旅游業(yè)的“衣食父母”，改革只有圍繞游客進(jìn)行，才會(huì )取得效果。旅游業(yè)涉及到吃住行游購娛等一系列環(huán)節，是比較復雜的消費活動(dòng)。游客是否游得滿(mǎn)意、游得舒心并不取決于單一的供應商。因此，政府在推動(dòng)旅游業(yè)市場(chǎng)化的進(jìn)程中，要整合各方面的職能，理順各種利益關(guān)系。目前，造成游客對旅游業(yè)不那么滿(mǎn)意的原因，大都可以歸結為體制機制缺陷。

主要靠旅游目的地推進(jìn)改革

旅游業(yè)發(fā)展的早期，多半是由旅行社組織游客按一定線(xiàn)路來(lái)旅游。游客的體驗很大程度取決于旅行社及導游的服務(wù)。在這種旅游方式中，改革的對象主要是旅行社。這也是旅游管理部門(mén)牽頭推動(dòng)改革的重要領(lǐng)域。

同時(shí)，散客旅游迅速勃興；伴隨休閑度假旅游的興起，停留在一地做深度游的旅游也更普遍。隨著(zhù)旅游方式轉變，旅行社組織的團隊旅游比重迅速下降，這就使旅游目的地成為改革主戰場(chǎng)。三亞旅游宰客事件，就是散客在旅游目的地休閑度假遇到的問(wèn)題，暴露的也正是地方政府在旅游業(yè)發(fā)展中的管理疏漏。

目前，盡管成都、秦皇島、舟山、張家界、桂林等城市正在嘗試旅游綜合改革，但總體而言，多數目的地政府在發(fā)展旅游業(yè)時(shí)，關(guān)注點(diǎn)還是主要集中在旅游形象宣傳、招商引資及旅游項目建設上，而在建立真正能夠滿(mǎn)足游客需求的機制上投入精力很少，這也是目前旅游改革難以取得更大突破的主要原因。

像服務(wù)居民那樣滿(mǎn)足游客需求

伴隨大量游客的進(jìn)入，在為目的地帶來(lái)豐富旅游收入的同時(shí)，也給目的地管理形成了新的挑戰。對旅游目的地政府的改革來(lái)說(shuō)，既要兼顧地區居民生活需求，又要滿(mǎn)足游客旅游需要。

像舟山，人口約110萬(wàn)，但全年接待的游客量達到兩千多萬(wàn)人次，一個(gè)居民平均對應20人次的旅游者。面對數量龐大的流動(dòng)游客，政府需要把管理和服務(wù)從本地居民延伸到游客群體，進(jìn)而實(shí)現游客與當地居民的和諧共處。

推動(dòng)此類(lèi)改革，需要相關(guān)部門(mén)將其職能與游客的需求更好地對接。比如，在制定市政規劃時(shí)，有的城市開(kāi)始主動(dòng)征求旅游部門(mén)的意見(jiàn)，甚至把旅游部門(mén)納入城市規劃委員會(huì )，以更好地體現游客的訴求。

旅游消費與居民消費不同，這種在非慣常環(huán)境發(fā)生的消費活動(dòng)，往往更容易出現“欺客”“宰客”行為。比如，都是購物店，面向游客的購物店和以當地居民為主的商店自然有所不同；同樣是在餐館吃飯，不良商家對當地人和外地人就可能用相差很大的價(jià)格，讓游客面臨被“宰”的風(fēng)險。這些問(wèn)題，都需要旅游目的地政府增加旅游消費的透明度，保障游客利益。

優(yōu)化旅游環(huán)境，可以將現有公共服務(wù)職能向游客延伸。比如有的城市市民通過(guò)其市政卡可以享受城市配套服務(wù)，但這些服務(wù)，新來(lái)的游客能否同市民一樣很便捷地享受，就很能體現目的地政府對游客的服務(wù)水平。此外，還可構建一些專(zhuān)門(mén)針對游客的旅游公共服務(wù)體系，像一些旅游城市建設的旅游咨詢(xún)中心就是如此。當然，如何將市場(chǎng)機制與財政投入結合起來(lái)，讓這些咨詢(xún)中心更好地服務(wù)游客，還應探索。

像埃及等熱點(diǎn)旅游國家專(zhuān)門(mén)設立旅游警察以幫助解決游客安全等方面問(wèn)題，國內一些地方通過(guò)設立旅游法庭等方式快捷地解決旅游糾紛，都是創(chuàng )新旅游公共服務(wù)的積極嘗試，值得研究和借鑒。

旅行社、導游與購物商店的利益分配

旅游的產(chǎn)業(yè)鏈很長(cháng)，涉及到眾多服務(wù)提供方，自然會(huì )產(chǎn)生一系列利益主體。利益主體間的沖突，最終也會(huì )反映到游客身上來(lái)。因此，能不能通過(guò)改革形成合理的利益分享機制，構造能良性運轉，為游客提供完備服務(wù)的后臺系統，不僅關(guān)系到游客滿(mǎn)意度的高低，對旅游業(yè)健康發(fā)展也有重要意義。固有的利益格局一旦形成，就容易產(chǎn)生路徑依賴(lài)。如果沒(méi)有外力介入打破不合理的利益機制，會(huì )造成很大危害。旅游改革就是要通過(guò)恰當方式，對利益分享機制重新調整，以激發(fā)參與各方的積極性，形成良性發(fā)展。

大體上，圍繞旅游活動(dòng)形成的利益相關(guān)者主要有旅游投資商、旅游經(jīng)營(yíng)者、旅游服務(wù)人員、旅游資源掌控者、旅游地居民、游客等。在各種利益格局中，比較典型的利益博弈有兩種：一種是旅行社、導游、旅游購物商店之間的利益博弈。目前，旅游業(yè)界反映普遍的“零負團費”、強迫或變相強迫游客購物等嚴重損害游客利益的行為，就是因為這一機制不順造成的。

旅行社競爭激烈，加之旅游消費者過(guò)分關(guān)注價(jià)格因素的大背景下，一些旅行社通過(guò)低價(jià)方式招攬游客，然后再將旅游團“轉賣(mài)”給并非旅行社固定員工的社會(huì )導游。

這一利益格局使導游不僅沒(méi)有正常的服務(wù)收入，反而在接團之初就面臨利益損失。為此，導游必須要通過(guò)誘導甚至逼迫游客購物才能盈利，這直接造成旅游服務(wù)質(zhì)量大打折扣。

對旅游購物商店來(lái)說(shuō)，為了支付導游的高額回扣，自然會(huì )抬高購物品價(jià)格，這也必然會(huì )損害游客的利益。比如2010年反響很大的香港導游阿珍事件（某赴港旅游團里一對夫婦不滿(mǎn)被強逼購物，與一名香港女導游及內地女領(lǐng)隊大打出手，內地夫婦與女導游其后被控在公眾地方打架罪），就是這一利益機制主導下的惡果。

這一利益格局中，導游處于關(guān)鍵環(huán)節。目前一些地方旅游部門(mén)正嘗試通過(guò)導游體制改革，保障導游的基本利益，規范和引導導游行為。還有一些地方嘗試通過(guò)建立和完善導游協(xié)會(huì )等方式來(lái)塑造新型的導游主體，理順導游和旅行社之間的關(guān)系，形成相對合理的利益分享機制。

政府、投資者與居民的利益分配

另一種是旅游資源管理者、旅游投資者與當地居民的利益博弈。對許多旅游資源來(lái)說(shuō)，只有通過(guò)整體開(kāi)發(fā)才能較好地實(shí)現資源保護和利用有機統一，最大限度地發(fā)揮其綜合價(jià)值。

一般而言，對旅游資源行使代理管轄權的政府，愿意委托一個(gè)投資主體對旅游資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)、建設和經(jīng)營(yíng)。

對旅游投資者來(lái)說(shuō)，它不是做公益事業(yè)，必然要追求合理的投入產(chǎn)出比。如果讓當地居民參與分享利益過(guò)多，自然會(huì )因無(wú)錢(qián)可賺放棄投資，結果也會(huì )使得當地居民無(wú)法分享旅游業(yè)發(fā)展帶來(lái)的收益。

對于資源所在地居民而言，如果不能因旅游業(yè)發(fā)展而受益，反而還要承受發(fā)展帶來(lái)的物價(jià)上漲等負面因素，并不公平，也無(wú)法持續。

面對這樣的狀況，需要政府通過(guò)改革，平衡各方利益，尤其是要增強相對弱勢的當地居民的博弈能力，形成合理的利益格局。

改革突破口：建立高效的統籌協(xié)調機制

旅游業(yè)是綜合性產(chǎn)業(yè)，涉及的環(huán)節眾多，能否健康發(fā)展并不單單取決于旅游部門(mén)，還需要相關(guān)政府部門(mén)共同推動(dòng)。比如，游客出行涉及到交通部門(mén)；游客在外就餐，涉及到食品安全部門(mén)；游客參加游藝活動(dòng)，其游藝設備的安全問(wèn)題又與質(zhì)檢部門(mén)的工作緊密相關(guān)。

改革并非旅游部門(mén)的改革，而是對現有管理體系的改革。目前的政府部門(mén)劃分有利于明確分工，但過(guò)于剛性的職責分工也易導致各自為戰、互不配合。雖然旅游部門(mén)是推動(dòng)旅游業(yè)發(fā)展的主管部門(mén)，但旅游部門(mén)自身職能有限，不可能憑一己之力推動(dòng)旅游業(yè)的發(fā)展；另一方面，對旅游部門(mén)所了解的游客訴求、旅游業(yè)發(fā)展規律等信息，又缺少相應的機制反饋到各相關(guān)部門(mén)。這就需要一個(gè)更高層次的統籌協(xié)調和管理機制來(lái)整合各部門(mén)的力量，更好地為游客提供服務(wù)。

從國際上看，很多國家都有相應的旅游統籌協(xié)調機制。比如，德國在聯(lián)邦議會(huì )中專(zhuān)門(mén)設置了旅游委員會(huì )，由議會(huì )各黨團代表組成，并由一名國務(wù)秘書(shū)負責聯(lián)絡(luò )工作。美國設立了內閣級的旅游協(xié)調部，具體成員由國務(wù)卿、內政部、勞工旅游組織、美國商會(huì )、國際行業(yè)管理、管理與預算辦公室的代表組成，負責協(xié)調聯(lián)邦旅游政策。

從中國的實(shí)踐看，1978年中央成立旅游工作領(lǐng)導小組；1986年，國務(wù)院又重新成立了旅游協(xié)調領(lǐng)導小組；1988年，國務(wù)院撤銷(xiāo)旅游協(xié)調領(lǐng)導小組，成立旅游事業(yè)委員會(huì )。這一機構的設立對解決旅游業(yè)發(fā)展中的一些重大問(wèn)題發(fā)揮了積極作用，隨后這一機構在國務(wù)院清理非常設機構中被撤銷(xiāo)。1999年全國休假制度調整后，為適應假日旅游迅猛發(fā)展的需求，國務(wù)院又設立假日旅游部際協(xié)調會(huì )議，由14個(gè)部委組成，國務(wù)院副秘書(shū)長(cháng)兼任協(xié)調會(huì )議主任。下設辦公室，放在國家旅游局。從實(shí)際運行看，假日旅游部際協(xié)調會(huì )議對解決“黃金周”旅游中的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題發(fā)揮了作用，但由于其不具備討論決定其他重大旅游事宜的職責，其協(xié)調力度遠遠不及綜合性的旅游業(yè)發(fā)展協(xié)調機構。

目前統籌協(xié)調旅游業(yè)發(fā)展的主要有兩種模式。一種是成立跨部門(mén)的旅游綜合協(xié)調機構，目前全國28個(gè)省區市都設立了由多個(gè)部門(mén)參加的旅游發(fā)展領(lǐng)導小組，其中有12個(gè)地方是由省長(cháng)（主席或書(shū)記）擔任小組組長(cháng)。盡管各地已經(jīng)意識到統籌協(xié)調機構的重要性，但許多地方設立這些非正式機構以后，由于缺少有效的議事機制和明確的工作任務(wù)，作用并不明顯。另一種是強化旅游部門(mén)的綜合協(xié)調職能，其中比較典型的是北京市和海南省。比如北京市旅游發(fā)展委員會(huì )將與旅游業(yè)發(fā)展緊密相關(guān)的園林、綠化、文化、文物、水務(wù)、商務(wù)、規劃、國土、建設、交通等部門(mén)副職作為兼職委員，以提高旅游部門(mén)在推動(dòng)旅游業(yè)發(fā)展中的綜合協(xié)調能力。

任何組織設立的目的是為了解決實(shí)際問(wèn)題。大體上看，其一，統籌協(xié)調機制應成為協(xié)調各部門(mén)行動(dòng)，研究共同解決旅游業(yè)發(fā)展重大問(wèn)題的決策平臺。其二，該機制需要重點(diǎn)破除各部門(mén)不合理規定對旅游業(yè)發(fā)展的限制（比如，在一些地方，賓館飯店與一般工業(yè)企業(yè)同等的水電氣價(jià)格政策還沒(méi)有得到落實(shí)；銀行卡刷卡費率對賓館飯店執行的還是同珠寶金飾商戶(hù)一樣的最高標準）。其三，該機制應成為推動(dòng)改革試點(diǎn)的主導力量，通過(guò)指導地方改革創(chuàng )新，為全國的旅游改革探路。

當前，迫切需要在國家層面成立旅游業(yè)發(fā)展統籌協(xié)調機構，并使地方統籌協(xié)調機制發(fā)揮更大作用，這樣，旅游體制改革才有強大的組織保障，才能有效推動(dòng)。