經(jīng)過(guò)三十多年的快速發(fā)展，我國旅游業(yè)各要素都得到豐富與完善。目前，我國已有旅行社2萬(wàn)多家，星級飯店近1.4萬(wàn)家，各類(lèi)旅游景區2萬(wàn)多家，這些傳統旅游企業(yè)和旅游餐飲飯店、社會(huì )旅館、旅游購物商店、旅游娛樂(lè )場(chǎng)所、農家樂(lè )以及旅游交通企業(yè)等幾十萬(wàn)家相關(guān)企業(yè)和單位作為旅游市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)者，共同形成了我國巨大的旅游供給市場(chǎng)主體。進(jìn)入2010年后，我國的旅游市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體，在原先產(chǎn)品與服務(wù)供給基礎上，又以驚人的速度向資本和渠道方向擴展，逐步形成了產(chǎn)品、資本和渠道相繼推進(jìn)的旅游市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展格局。

我國旅游市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的變化與發(fā)展取決于兩股力量，一是旅游需求的力量，一是旅游產(chǎn)業(yè)融合的力量。我們知道，一個(gè)產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體數量的變化以及類(lèi)型的演化，是與這個(gè)產(chǎn)業(yè)供給的需求基本面相關(guān)。需求創(chuàng )造供給，有什么樣的需求就會(huì )有什么樣的供給。

進(jìn)入新世紀以來(lái)，伴隨著(zhù)我國工業(yè)化和城鎮化的發(fā)展，旅游需求的規模在不斷地增長(cháng)，旅游消費逐漸成為我國居民重要的消費方式。

據統計，2000年我國的國內旅游人數為7.44億人次，國內旅游花費只有3175億元，出境旅游僅有1000萬(wàn)人次。到了2014年，我國的國內旅游人數達到36億人次；出境旅游首次突破1億人次大關(guān)，達到1.09億人次；旅游花費約近4萬(wàn)億元。我國居民高速增長(cháng)的旅游需求和旅游消費能力，為旅游市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的規模擴張提供了有力的支撐。

不僅如此，在我國旅游需求規模增長(cháng)的同時(shí)，旅游需求結構以及旅游需求類(lèi)型也在不斷地演化和深化。從旅游類(lèi)型來(lái)說(shuō)，我國的國內旅游也逐漸從觀(guān)光旅游為主體不斷地向觀(guān)光旅游、度假旅游、休閑旅游、商務(wù)旅游、修學(xué)旅游、養老旅游等形態(tài)發(fā)展；從旅游組織方式來(lái)說(shuō)，也逐漸從團隊旅游為主體向團隊旅游、散客旅游、自駕車(chē)旅游等形態(tài)發(fā)展。

旅游類(lèi)型的演化和深化進(jìn)而推進(jìn)了我國旅游市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的類(lèi)型演變，旅游新業(yè)態(tài)、新的旅游商業(yè)模式層出不窮，極大地推動(dòng)我國旅游市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的變革。

在旅游需求規模擴張以及需求結構演變的影響下，旅游領(lǐng)域內的產(chǎn)業(yè)融合力量逐漸形成，旅游與其它產(chǎn)業(yè)的融合速度進(jìn)一步加強，“旅游+地產(chǎn)”形成了旅游地產(chǎn)業(yè)，“旅游+交通”形成了郵輪業(yè)、自駕車(chē)營(yíng)地業(yè)，“旅游+農業(yè)”形成了鄉村旅游業(yè)，“旅游+商業(yè)”形成了旅游購物業(yè)，“旅游+媒體”形成了旅游傳播業(yè)，“旅游+咨詢(xún)”形成了旅游規劃業(yè)，“旅游+通訊”形成了旅游電子商務(wù)業(yè)，“旅游+教育”形成了修學(xué)旅游業(yè)，“旅游+醫學(xué)”形成了旅游養生業(yè)，“旅游+演藝”形成了旅游演藝業(yè)等等。

以空間移動(dòng)為形式的旅游與提供生活服務(wù)的傳統和新型產(chǎn)業(yè)的融合，使旅游形成了更加多樣混合的產(chǎn)業(yè)融合。需求推動(dòng)與產(chǎn)業(yè)融合兩股力量形成的旅游產(chǎn)業(yè)，是一個(gè)多樣混合的產(chǎn)業(yè)，這個(gè)多樣混合的產(chǎn)業(yè)有兩個(gè)重要的經(jīng)濟特征。

一是經(jīng)營(yíng)主體的企業(yè)功能不同。

在旅游產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內，各個(gè)經(jīng)營(yíng)主體的商業(yè)目標和企業(yè)功能存在著(zhù)明顯的不同，有的經(jīng)營(yíng)主體的商業(yè)目標是追求產(chǎn)品與服務(wù)的收益，有的是追求資本的收益，而有的是為了追求渠道的溢出效應。

從企業(yè)功能上說(shuō)，在旅游市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體中，有的經(jīng)營(yíng)主體是以旅游為主體經(jīng)濟功能的，有的卻不是以旅游為其主要經(jīng)濟功能的，如各省在北京設立的駐京辦事處，雖然也是以飯店經(jīng)營(yíng)主體出現，其主要功能并不是為旅游服務(wù)的。多數的工業(yè)旅游和鄉村旅游的經(jīng)營(yíng)主體也是如此。至于打著(zhù)發(fā)展旅游的旗號，搞地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的所謂旅游地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體更是如此。

這樣，旅游經(jīng)營(yíng)主體所具有的商業(yè)目標和企業(yè)功能的不同反映到旅游市場(chǎng)上，其表現出的經(jīng)營(yíng)行為也是不同的，這就為市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)行為的規范以及行業(yè)管理帶來(lái)一定的難度。

二是旅游產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟和技術(shù)邊界更加模糊。

旅游產(chǎn)業(yè)是以旅游消費需求為核心形成的一個(gè)產(chǎn)業(yè)，它與其它產(chǎn)業(yè)以供給和生產(chǎn)為核心形成的產(chǎn)業(yè)邊界具有明顯的區別。我們所理解的一般產(chǎn)業(yè)是以供應鏈為串聯(lián)的企業(yè)集合，而旅游產(chǎn)業(yè)是以需求鏈為核心的并聯(lián)的企業(yè)集合，旅游需求的邊界擴大，也必然推動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)邊界擴張。

在靜態(tài)和短期內，我們可以根據旅游需求的類(lèi)型確定旅游產(chǎn)業(yè)的邊界，然而，從動(dòng)態(tài)和長(cháng)期發(fā)展來(lái)說(shuō)，我們又很難掌控旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的邊界，這就為我們對旅游市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的管理和制度設計帶來(lái)了困難。

國家旅游局副局長(cháng)杜江在2012年全國旅游局長(cháng)研討班發(fā)表講話(huà)稱(chēng)，當前旅游市場(chǎng)秩序還沒(méi)有根本好轉，影響旅游市場(chǎng)秩序的一些根本問(wèn)題還沒(méi)有解決，旅游服務(wù)質(zhì)量還不能滿(mǎn)足廣大游客的需要，廣大游客、旅游從業(yè)者和各級領(lǐng)導對旅游服務(wù)質(zhì)量和市場(chǎng)秩序還存在許多不滿(mǎn)意的地方。杜江認為，我國旅游市場(chǎng)存在的突出問(wèn)題主要分為旅游市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體、旅游市場(chǎng)消費主體、旅游市場(chǎng)監管主體三個(gè)方面，特別是旅游監管的職能和手段有限。

近年來(lái)，雖然各地政府通過(guò)人大立法的形式出臺了地方旅游管理條例，但針對旅游發(fā)展各相關(guān)要素的市場(chǎng)監管，賦予各級旅游管理部門(mén)的監管職能也很有限，旅游監管手段也較少，充分顯示了旅游市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體以及旅游市場(chǎng)行業(yè)管理的困境。我國旅游市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展的新態(tài)勢，要求國家和旅游行業(yè)管理部門(mén)通過(guò)制度和政策創(chuàng )新來(lái)規范和促進(jìn)其發(fā)展，然而，由于種種原因，制度創(chuàng )新以及政策設計具有滯后性，這就形成了一個(gè)重要的現象，我們旅游市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體是在一個(gè)舊的行業(yè)管理制度下發(fā)育和運行的，形成了“大旅游”產(chǎn)業(yè)形態(tài)與“小旅游”管理制度、“混合旅游”經(jīng)濟形態(tài)與“單一旅游”管理制度之間不對稱(chēng)的產(chǎn)業(yè)與制度關(guān)系，最終形成了旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展的新態(tài)勢與行業(yè)管理舊制度的博弈。

現象之一：農家樂(lè )與洋家樂(lè )

作為我國旅游體系的重要組成部分，鄉村旅游當前處在一個(gè)高速發(fā)展的階段?！稗r家樂(lè )”發(fā)端于郫縣友愛(ài)鄉農科村，上世紀80年代中后期，這里的老百姓見(jiàn)許多城市人跑到農村里尋求“返璞歸真”，這些頭腦靈活的農民便利用自己的農家小院辦起了休閑園地，這就是農家樂(lè )的雛形。所謂“農家樂(lè )”就是以農村地區為特色，以農民為經(jīng)營(yíng)主體，以農民所擁有的土地、庭院、經(jīng)濟作物和地方資源為依托，以旅游、觀(guān)光、休閑、度假活動(dòng)為內容的一種社會(huì )經(jīng)濟活動(dòng)，是農業(yè)經(jīng)濟體系的一個(gè)組成部分?！稗r家樂(lè )”不僅是一種以“吃農家飯、住農家院、享農家樂(lè )”為主要內容的旅游現象，更是一種“以城帶鄉，統籌城鄉，城鄉互動(dòng)，相互促進(jìn)”的城鄉協(xié)調發(fā)展現象。事實(shí)證明“農家樂(lè )”確實(shí)帶動(dòng)了農村經(jīng)濟的快速發(fā)展，對加快全面建設小康社會(huì )的步伐、尋找解決“三農”問(wèn)題的途徑，發(fā)揮了重要的作用。

我們不可忽視“農家樂(lè )”對發(fā)展農村社會(huì )經(jīng)濟的重要作用，可以說(shuō)，發(fā)展鄉村旅游以及“農家樂(lè )”旅游經(jīng)濟形態(tài)對于解決我國改革與發(fā)展的深層問(wèn)題，特別是城鄉二元結構問(wèn)題具有不可小視的力量，這也正是國家鼓勵發(fā)展鄉村旅游的重要原因。然而，我國鄉村旅游以及“農家樂(lè )”的發(fā)展卻面對著(zhù)舊制度的制約，我國現行法律與制度是不支撐這種經(jīng)濟形態(tài)的發(fā)展的?！　?br/>

“農家樂(lè )”的經(jīng)營(yíng)方式一般表現為農民在自己的宅基地及其周?chē)_(kāi)辟園地、建造房屋，作為營(yíng)業(yè)場(chǎng)所，或者干脆在自己的宅基地范圍內又新建房屋用于營(yíng)業(yè)。農民的住宅房屋與作為營(yíng)業(yè)的場(chǎng)所是一體的，在物理上很難區分。而農村宅基地是指已建房屋、建過(guò)房屋或者決定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地、建過(guò)房屋但已無(wú)上蓋物不能居住的土地以及準備建房用的規劃地三種類(lèi)型。依照我國《物權法》的法律性質(zhì)會(huì )形成以下兩個(gè)方面的問(wèn)題：

一是宅基地的社會(huì )福利性與“農家樂(lè )”經(jīng)營(yíng)行為的矛盾。農村宅基地使用權具有生存保障的性質(zhì)，是國家給予農戶(hù)的福利，農民的宅基地的使用權是無(wú)償獲得的。而“農家樂(lè )”是經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的，不具有生存保障性質(zhì)，也就是說(shuō)“農家樂(lè )”用地不應是無(wú)償的。

二是“農家樂(lè )”主體超出了農民范圍。從“農家樂(lè )”投資的主體分析，農民個(gè)人或者合伙在農村興辦的“農家樂(lè )”應該占“農家樂(lè )”發(fā)展的主導，然而，現實(shí)是“農家樂(lè )”的投資主體不再限于農民，一些企業(yè)也開(kāi)始涉足“農家樂(lè )”，成為投資經(jīng)營(yíng)的主體。主體的變化，進(jìn)而使“農家樂(lè )”發(fā)展的社會(huì )意義大大降低，完全違背了國家解決農民發(fā)展問(wèn)題的意愿。

農民作為旅游經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)“農家樂(lè )”，盡管與現有法律制度相悖，但從解決“三農”這個(gè)社會(huì )問(wèn)題來(lái)說(shuō)，我們還可以認同它的存在，但是，最近在我國出現的“洋家樂(lè )”這種現象，甚至有些地區將這種現象作為“農家樂(lè )”的升級轉型的樣板大力推廣，則是令人費解的事情了。不論是我們的學(xué)界、商界以及政府，包括新聞媒體都對這種現象給予了高度評價(jià)。

我們可以看到“洋家樂(lè )”的發(fā)展所帶來(lái)的經(jīng)濟和社會(huì )效益，也可以認同“洋家樂(lè )”給我們帶來(lái)的鄉村旅游發(fā)展的理念，但如果從法律與制度角度，從旅游經(jīng)營(yíng)主體的法律規定角度，“洋家樂(lè )”是不是我國旅游發(fā)展的選擇方向呢？

現象之二：修學(xué)旅游

作為旅游類(lèi)型的重要組成，不論從歷史還是當今社會(huì )看，修學(xué)旅游都是一個(gè)重要旅游形態(tài)。

據世界旅游組織統計，世界修學(xué)旅游市場(chǎng)在世界旅游市場(chǎng)的比重占到了20%左右，由于修學(xué)旅游具有特殊社會(huì )意義，世界各國政府都通過(guò)制度和政策設計推動(dòng)本國修學(xué)旅游的發(fā)展。進(jìn)入2000年，隨著(zhù)國內旅游的發(fā)展，修學(xué)旅游在推崇教育事業(yè)發(fā)展的我國得到了快速發(fā)展。通過(guò)旅游獲得知識已成為多數家庭的一個(gè)教育選擇，為此也帶動(dòng)了我國修學(xué)旅游以及研學(xué)旅游市場(chǎng)的發(fā)展。

修學(xué)旅游和研學(xué)旅游是通過(guò)旅游或旅行的形式實(shí)現其教育目的，必然涉及到旅游與教育兩大領(lǐng)域：從教育來(lái)說(shuō)，修學(xué)旅游是一種教育形式，讀萬(wàn)卷書(shū)不如行萬(wàn)里路，通過(guò)旅游可以獲得書(shū)本之外更多的知識；從旅游來(lái)說(shuō)，修學(xué)旅游也是旅游形態(tài)的重要組成部分，在世界旅游市場(chǎng)上占有重要地位。

由于修學(xué)旅游具有教育和旅游的雙重作用，經(jīng)營(yíng)主體可以是教育機構或教育企業(yè)，也可以是旅游行業(yè)或旅游企業(yè)。然而，這些經(jīng)營(yíng)主體其主要活動(dòng)是辦學(xué)還是辦旅游，在實(shí)際中是難以確定的。如果是辦學(xué)，那就需要教育部門(mén)認證，如果是辦旅游，旅游部門(mén)應加以監管。

目前我國大多數教育機構、留學(xué)中介或者其他機構都涉及修學(xué)旅游相關(guān)業(yè)務(wù)，但都不具備經(jīng)營(yíng)旅游的資質(zhì)。教育性質(zhì)的修學(xué)旅游和商業(yè)性質(zhì)的修學(xué)旅游，共同混合在我國的旅游市場(chǎng)之中，成為我國旅游市場(chǎng)的一個(gè)重要現象。

由于無(wú)法確定修學(xué)旅游的經(jīng)營(yíng)主體，更無(wú)法判別這些經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)行為的教育性質(zhì)還是商業(yè)性質(zhì)，修學(xué)旅游一直是在一個(gè)超越制度約束的市場(chǎng)環(huán)境中運行與發(fā)展。國家相關(guān)部門(mén)沒(méi)有對修學(xué)旅游的經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行規范，也沒(méi)有對修學(xué)旅游產(chǎn)品做出具體的規定，這就出現了兩個(gè)問(wèn)題：

一是由于缺乏經(jīng)營(yíng)主體和經(jīng)營(yíng)門(mén)檻的限定，各個(gè)留學(xué)、語(yǔ)言培訓機構都可以組織游學(xué)夏令營(yíng)，這些商業(yè)機構組織的以盈利為目的的夏令營(yíng)，不受教育、旅游等主管部門(mén)管理，整個(gè)游學(xué)市場(chǎng)魚(yú)龍混雜，監管幾乎處于空白地帶。近兩年，有很多學(xué)?；蛘吡魧W(xué)機構等都開(kāi)始做海外游學(xué)團，很多留學(xué)機構都是和國外的學(xué)校合作來(lái)開(kāi)展修學(xué)旅游項目；

二是修學(xué)旅游價(jià)格并不透明。一般是由主辦方根據市場(chǎng)“潛規則”制定，并不需要相關(guān)部門(mén)審批?！吨袊糜螆蟆吩鴮π迣W(xué)旅游市場(chǎng)價(jià)格做過(guò)調查：亞洲線(xiàn)路的價(jià)格普遍在兩萬(wàn)元左右，歐美修學(xué)游產(chǎn)品普遍在2.5萬(wàn)元以上，而一些高端線(xiàn)路甚至能達到6萬(wàn)元以上，幾乎是傳統旅游產(chǎn)品的兩倍。即使主題相同的修學(xué)旅游線(xiàn)路，不同機構的報價(jià)也相差甚大，譬如同為兩周的美國游學(xué)項目，便宜點(diǎn)的收費約為3萬(wàn)元，高一點(diǎn)的收費則超過(guò)4萬(wàn)元。

現象之三，分時(shí)度假與分權度假

近日，度假交換公司RCI亞太有限公司北京辦事處正式成立，這是該公司在中國成立的第一個(gè)辦事機構。1974年，RCI世界各地的度假村和酒店結為聯(lián)盟、形成網(wǎng)絡(luò )，把各度假村的房屋以一定標準轉換成時(shí)間段，在會(huì )員之間互相交換，從而形成了分時(shí)度假交換概念和體系。

分時(shí)度假基本定義是：將一處住所(如酒店的客房、公寓、別墅等)每年的使用權按星期分為多個(gè)時(shí)段，顧客擁有每年按照約定的時(shí)間在這一住所住宿的權利。同時(shí)，購買(mǎi)分時(shí)度假時(shí)段的客戶(hù)通過(guò)交換系統提供的交換服務(wù)，每年可在世界各地數量眾多的別墅或酒店選擇一家享受相同時(shí)段的使用權。

與分時(shí)度假不同，分權度假是以一處住所(如酒店的客房、公寓、別墅等)的1/10產(chǎn)權為單位產(chǎn)品載體，客戶(hù)購買(mǎi)這份產(chǎn)權，將自動(dòng)獲得固定年限每年一定天數的度假酒店居住權利。分權度假不僅有度假的權利，同時(shí)也有產(chǎn)權收益，這份產(chǎn)權可以轉讓、交易、繼承，甚至享受土地及酒店升值的權益。

據不完全統計，當前，在全國多個(gè)旅游目的地，如海南、青島、昆明、西雙版納、騰沖的地產(chǎn)項目中，都有分權度假這種商業(yè)形態(tài)的存在。

分時(shí)度假起源于20世紀60年代的法國阿爾卑斯山地區。作為度假旅游，旅游者主要考慮兩個(gè)問(wèn)題，一是度假環(huán)境，二是度假場(chǎng)所。

通常環(huán)境優(yōu)美的旅游度假地，度假設施及住宿價(jià)格昂貴，那些將度假作為一種常態(tài)化生活方式的旅游者，都想在度假地擁有一座屬于自己的度假屋。受經(jīng)濟實(shí)力的限制和度假地房產(chǎn)高昂價(jià)格的制約，多數家庭無(wú)力購買(mǎi)度假別墅，即使有能力購買(mǎi)，由于度假地別墅的空置率問(wèn)題，度假別墅的維修、維護和清潔等問(wèn)題，在經(jīng)濟上也是得不償失的，因此，市場(chǎng)容量不足限制了旅游度假地的地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。

地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商為了擴大市場(chǎng)容量，引入了分時(shí)度假和分權度假這種商業(yè)模式，使多個(gè)度假者共同擁有一處房產(chǎn)，共同維護、分時(shí)段使用。這種商業(yè)模式的出現，既解決了度假地地產(chǎn)開(kāi)發(fā)問(wèn)題，又能充分滿(mǎn)足經(jīng)濟制約下的人們度假旅游需求，由此產(chǎn)生了最早的分時(shí)度假使用權概念。

隨著(zhù)分時(shí)度假的發(fā)展，為滿(mǎn)足人們投資收益的需要，分權度假這種商業(yè)模式也隨之產(chǎn)生。無(wú)論是分時(shí)度假，還是分權度假都是以地產(chǎn)行業(yè)為主體，與旅游產(chǎn)業(yè)融合而形成的一種商業(yè)形態(tài)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)融合，這種商業(yè)形態(tài)既不是傳統的地產(chǎn)形態(tài)，也不同于傳統的旅游形態(tài)。

從理性角度分析，我們可以將分時(shí)度假和分權度假，定義為旅游地產(chǎn)商業(yè)業(yè)態(tài)。由于這種商業(yè)模式是地產(chǎn)與旅游的融合，其經(jīng)營(yíng)主體可以是地產(chǎn)商，也可以是旅游商，對于分權度假來(lái)說(shuō)，資本商也可以涉足經(jīng)營(yíng)，使市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體具有多樣化的特點(diǎn)。

正因為這種商業(yè)模式是跨界融合的結果，市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體不具有確定性，對于我國這個(gè)以部門(mén)管理或行業(yè)管理為主體的國家來(lái)說(shuō)，分時(shí)度假和分權度假經(jīng)營(yíng)主體的管理成為了市場(chǎng)真空。

目前，關(guān)于分時(shí)度假的法律法規幾乎是空白，行業(yè)管理幾乎是缺位，分時(shí)度假公司的經(jīng)營(yíng)行為缺乏法規配套和有效監管。因此，一些公司經(jīng)營(yíng)中侵犯了消費者的選擇權、知情權、拒絕權時(shí)，與消費者產(chǎn)生糾紛后，沒(méi)有相應的法律支持，陷入被動(dòng)局面。

2013年，多名消費者向《重慶時(shí)報》投訴稱(chēng)，在重慶環(huán)美公司銷(xiāo)售員的推薦下，購買(mǎi)了“分時(shí)度假”的度假權益，但購買(mǎi)后并未享受到如公司宣講時(shí)所稱(chēng)的能在旺季出境旅游、入住四星級以上酒店、代辦簽證等服務(wù)。

最近，“分時(shí)度假產(chǎn)品”在全國各地被投訴現象屢見(jiàn)不鮮。而投訴主要集中在銷(xiāo)售環(huán)節，即欺騙性銷(xiāo)售和強迫性銷(xiāo)售。在西方發(fā)達國家，尤其在美國和歐洲，分時(shí)度假產(chǎn)業(yè)被認為是最有活力的產(chǎn)業(yè)。但對于中國來(lái)說(shuō)，這種新興的商業(yè)模式更多的是負面效應。

現象之四，旅游經(jīng)營(yíng)商與旅游代理商

今年4月23日，一個(gè)重磅消息震動(dòng)了我國旅游市場(chǎng)，以眾信旅游為首的17家旅行社發(fā)布聲明，集體停止向途牛旅游提供旅游產(chǎn)品。途牛旅游也不甘示弱，在17家旅行社發(fā)出集體抵制聲明后，途牛旅游下線(xiàn)眾信旅游全部產(chǎn)品，兩者劍拔弩張。

針對這一事件，多數人認為這是線(xiàn)上與線(xiàn)下旅游經(jīng)營(yíng)商之間的利益之爭。問(wèn)題是，線(xiàn)上旅游經(jīng)營(yíng)商眾多，比如有攜程、藝龍、驢媽媽、同程、去哪兒等，我國旅游市場(chǎng)有那么多家在線(xiàn)旅游商，為何這17家大型旅游企業(yè)只盯住途牛呢？

其原因在于，雖然線(xiàn)上線(xiàn)下旅游經(jīng)營(yíng)商之間一直存在著(zhù)矛盾，但在業(yè)務(wù)分工方面，線(xiàn)上旅游商并沒(méi)有觸動(dòng)線(xiàn)下旅游商的核心利益，線(xiàn)上旅游商是以散客市場(chǎng)和旅游代理業(yè)務(wù)為主體的，而線(xiàn)下傳統旅游商則是以團隊市場(chǎng)的線(xiàn)路業(yè)務(wù)為核心的，兩者雖然有利益的交集，但也能容忍對方的存在。

但是途牛旅游就不同了，途牛旅游的主要業(yè)務(wù)是團隊游，這與線(xiàn)下旅行社的主要業(yè)務(wù)產(chǎn)生了強大的沖突。途牛旅游不僅要在線(xiàn)上經(jīng)營(yíng)團隊旅游，還要在線(xiàn)下開(kāi)設實(shí)體服務(wù)中心，不僅要到線(xiàn)下?lián)屔?，還要“甩開(kāi)”線(xiàn)下合作者自己直接掌控上游資源，這不能不引起線(xiàn)下旅游商的強烈反擊。

與途牛旅游所不同，其他OTA雖然也有團隊游，但并非主打，比如攜程更多的是機票和酒店的自由行、去哪兒主打機票比價(jià)、藝龍主打酒店、同程和驢媽媽主打景區。

從理論上講，旅游經(jīng)營(yíng)商是為滿(mǎn)足人們空間移動(dòng)而產(chǎn)生的經(jīng)營(yíng)主體，也就是說(shuō)，凡是為人們提供空間移動(dòng)服務(wù)的經(jīng)營(yíng)者都是我國旅游市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的組成部分，無(wú)論你是提供團隊旅游業(yè)務(wù)，還是散客旅游業(yè)務(wù)和代理旅游業(yè)務(wù)，這僅僅是旅游業(yè)務(wù)的不同，并不影響你作為旅游經(jīng)營(yíng)商的性質(zhì)。

然而我國相關(guān)的旅游制度設計，不論是《旅行社管理條例》，還是《旅游法》，都是以旅行社為基點(diǎn)、以團隊旅游為核心作為制度設計的出發(fā)點(diǎn)，并沒(méi)有從旅游活動(dòng)和旅行業(yè)務(wù)這兩個(gè)重要屬性去劃分旅游市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體、去規定旅游市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)行為。

于便形成了《旅游法》和《旅行社管理條例》只管旅行社，不管旅行業(yè)務(wù)，只管團隊旅游、不管散客旅游，只管綜合線(xiàn)路旅游、不管單項代理旅游，只管市場(chǎng)在位者、不管市場(chǎng)進(jìn)入者。

在實(shí)際工作中，旅游管理部門(mén)對旅游市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的監管，只能局限于組團旅游服務(wù)且以盈利為目的的行為，如果經(jīng)營(yíng)主體沒(méi)有組團旅游，只為游客提供的是代理服務(wù)，旅游主管部門(mén)是沒(méi)有監管的權力。

即使經(jīng)營(yíng)主體有組團活動(dòng)，但旅游活動(dòng)是按照AA制進(jìn)行，旅游主管部門(mén)也是不能監管的。如果經(jīng)營(yíng)主體沒(méi)有取得旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證，開(kāi)展散客旅游業(yè)務(wù)，旅游主管部門(mén)也是沒(méi)有監管的義務(wù)。

旅游主管部門(mén)能夠監管的范圍是：經(jīng)營(yíng)主體必須有組團且以盈利為目的的經(jīng)營(yíng)行為。這樣的制度設計，實(shí)質(zhì)上是一種“小旅游”的行業(yè)管理制度應對“大旅游”市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的規制，在我國旅游市場(chǎng)進(jìn)入散客化和大眾化時(shí)代的當前，制度設計的缺陷必然會(huì )對我國旅游市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的正常發(fā)育以及經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)行為的規范產(chǎn)生諸多不利影響。

以上我們列舉了多個(gè)旅游市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展的新態(tài)勢與我國旅游行業(yè)管理舊制度之間不對稱(chēng)的現象，實(shí)際上，在我國旅游發(fā)展實(shí)踐中，不對稱(chēng)現象不僅僅局限這些。旅游市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展的新態(tài)勢與旅游行業(yè)管理舊制度之間的不對稱(chēng)現象有著(zhù)其深刻的社會(huì )背景，我認為有三個(gè)社會(huì )背景是值得我們深入思考的：

一是我國居民旅游需求的快速發(fā)展推動(dòng)了我國旅游類(lèi)型和旅游產(chǎn)品的快速發(fā)育，旅游新業(yè)態(tài)以及新的經(jīng)營(yíng)主體快速成長(cháng)、制度設計的滯后性，使我們的旅游制度供給不能全面適應旅游市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)育的需要；

二是旅游與其它產(chǎn)業(yè)的融合速度的進(jìn)一步加快促成了我國的旅游產(chǎn)業(yè)由“小旅游”向“大旅游”的推進(jìn)，旅游產(chǎn)業(yè)邊界進(jìn)而擴大、進(jìn)而不清，也使得我們旅游市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的界定更加困難，給我們旅游制度設計帶來(lái)不確定性；

三是國家管理機構設置規則以及部門(mén)職能劃定的限制，制約了國家旅游管理部門(mén)對旅游行業(yè)制度設計的權限。相對國民經(jīng)濟其它部門(mén)和行業(yè)，我國的旅游業(yè)發(fā)育較晚，與旅游業(yè)同時(shí)發(fā)育的旅游管理部門(mén)成立時(shí)間不長(cháng)，在一個(gè)以部門(mén)管理為核心的社會(huì )制度下，對于一個(gè)建立時(shí)間較短的旅游管理部門(mén)來(lái)說(shuō)，其行政資源和制度規制能力是有限的，加之旅游需求不斷演化，使之這種有限的行政資源以及制度規制能力更顯得力不從心。

我們不能小視制度對推動(dòng)旅游發(fā)展的力量，就目前來(lái)說(shuō)，旅游市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展的新態(tài)勢與旅游行業(yè)管理舊制度的博弈，反映出了我國旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的深層問(wèn)題，這個(gè)問(wèn)題若不能有效解決，旅游市場(chǎng)的混亂現象還會(huì )持續下去。

要解決這個(gè)問(wèn)題，就要深入研究我國旅游產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟與技術(shù)邊界，就要制定我國旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的企業(yè)名錄，同時(shí)，要根據旅游需求的演變以及產(chǎn)業(yè)融合的狀態(tài)，重新劃定國家和地方旅游管理部門(mén)的職能以及相應的事權，特別是我國處于由工業(yè)社會(huì )向后工業(yè)社會(huì )過(guò)渡階段，服務(wù)需求的滿(mǎn)足以及現代服務(wù)業(yè)構建成為這個(gè)階段社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的重中之重。

我們不能以工業(yè)發(fā)展的思路來(lái)分配與調整國家行政資源，要以后工業(yè)發(fā)展的思路，通過(guò)改革重新調整國家行政資源的分配，將一些與旅游發(fā)展相關(guān)的管理職能和事權劃給國家旅游管理部門(mén)，只有使旅游管理的行政資源和制度規制能力與市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展現狀相匹配，才能保證我國旅游產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。