旅游用地的問(wèn)題確實(shí)很復雜，我歸納了八個(gè)問(wèn)題，叫旅游用地八問(wèn)。

第一問(wèn)：什么是旅游用地？

今天會(huì )議題目很好，旅游發(fā)展中的土地問(wèn)題。今天這個(gè)題目不是旅游用地，我覺(jué)得這個(gè)題目確實(shí)有學(xué)問(wèn)，很簡(jiǎn)單一個(gè)道理，如果我們強化旅游用地，這個(gè)事就說(shuō)不清楚了，而且越來(lái)越說(shuō)不清楚。旅游用地發(fā)展中有兩個(gè)基本特征：第一是我們研究多少年旅游最根本的特點(diǎn)就是綜合性，所以旅游發(fā)展的土地問(wèn)題，首先應該就是綜合性，包括方方面面。所以我們要探討旅游用地，就是所有的用地都是旅游用地，那么這樣探討沒(méi)有意義。第二就是外部性，這也是一個(gè)特點(diǎn)，外部性有區別，一類(lèi)叫商業(yè)用地、建設用地，一類(lèi)叫做公益用地、環(huán)境用地，就是其他的用地，或者是社會(huì )功能的用地。一個(gè)綜合性，一個(gè)外部性，綜合性要求我們分類(lèi)，外部性要求我們定性。比如這一塊地叫環(huán)境用地，就不叫旅游用地，這一塊是景觀(guān)用地，也不叫旅游用地，旅游用地到底是什么？比如說(shuō)建一個(gè)停車(chē)場(chǎng)算哪一類(lèi)？政府建就是公益用地，開(kāi)發(fā)商建就是包涵在商業(yè)用地之內，有公益性質(zhì)的用地，就只能是靠這種方式來(lái)明確。如果我們在這個(gè)事上土地性質(zhì)搞不明白，旅游用地就沒(méi)有法說(shuō)。

第二問(wèn)：旅游用地用什么地？

第一類(lèi)是環(huán)境用地，景觀(guān)用地，這是公益性的。這不是用地的概念，嚴格的說(shuō)，這就是旅游發(fā)展的需要，沒(méi)有這樣的地，就做不了旅游。比如說(shuō)林地算什么地？現在旅游離開(kāi)林地能做嗎？這是一類(lèi)，就是公益性的土地，旅游拿來(lái)利用。

第二類(lèi)是經(jīng)營(yíng)權用地，比如100平方公里，20年的經(jīng)營(yíng)權，這種情況別干，50年經(jīng)營(yíng)權可干。但只是這一片給了你經(jīng)營(yíng)權，弄了景區就可以收一點(diǎn)費，這里有土地可言嗎？沒(méi)有。

第三類(lèi)是建設性用地，100平方公里的經(jīng)營(yíng)權，可能也就200畝的建設用地，最主要的還是土地手續，如果沒(méi)辦土地手續還不行?；镜囊幝删褪沁@么一個(gè)規律，整一個(gè)40平方、50平方公里，大概批你二三百畝地算不錯了，要有100平方公里，批五六百畝地就非常難了，而且這600畝地分10年給你批下來(lái)，因為有土地指標。

第三問(wèn)：旅游用地用多少地？

現在跑馬圈地，門(mén)都沒(méi)有了，弄個(gè)經(jīng)營(yíng)權問(wèn)題不大。比如到東北林區，1000平方公里給你了，你來(lái)投資，什么叫給你？其實(shí)就是經(jīng)營(yíng)權。東北林地還有一條好處，就是樹(shù)不可以伐，但是可以搞小秋收。比如說(shuō)我碰見(jiàn)一個(gè)林地的經(jīng)營(yíng)商，他就說(shuō)我從來(lái)不怕在東北一年經(jīng)營(yíng)三個(gè)月，能掙到錢(qián)，我說(shuō)為什么？給了他10平方公里的林地，10平方公里的林地，靠小秋收就能盈利，根本不琢磨營(yíng)地掙錢(qián)不掙錢(qián)。就意味著(zhù)在旅游用地和如何用地方面有很大的松動(dòng)余地，有很多的松動(dòng)環(huán)境。到底用多少地？比如說(shuō)全國算一批帳，旅游發(fā)展需要多少土地？2016年全國的旅游投資1.3萬(wàn)億，2017年估計能達到1.5萬(wàn)億，1.5萬(wàn)億和土地有什么關(guān)系？全域旅游和土地又是什么關(guān)系？毫無(wú)疑問(wèn)，全域旅游就意味著(zhù)旅游用地的擴大化，海量投資就意味著(zhù)需要更多的土地。大體上1億投資占地一平方公里，那我們1.5萬(wàn)億的投資，今年就需要15000平方公里，這15000平方公里不對應960萬(wàn)平方公里的國土，要對應我們的可用土地，這個(gè)比例是多少？我也不知道現在可用土地有多少，但是我知道這個(gè)比例不會(huì )太小。所以我們得算一算資金和土地的比例關(guān)系，這一筆賬算一算，在用多少地上面，就可能有一個(gè)盤(pán)子。占多少地不重要，就像國家自然保護區一樣，自然保護區要占國土面積1.6%，現在要求要占到5%，5%都是自然保護區，這是占地的概念，我們說(shuō)的是用地的概念，所以就必須把它細化。

第四問(wèn)：誰(shuí)的問(wèn)題？什么問(wèn)題？

站在不同角度上，問(wèn)題就不一樣，比如說(shuō)在政府的角度上，希望更多的有一點(diǎn)土地指標，這樣基本上有多少土地指標就有多少財政收入，所以政府希望爭取更多的土地，這是政府的問(wèn)題。開(kāi)發(fā)商希望能夠批更多的建設用地，這是開(kāi)發(fā)商的問(wèn)題。那么農民的問(wèn)題呢？農民的問(wèn)題是不失業(yè)、不失居、不失地這“三不失”，這“三不失”我們只能三中選一或者選二，比如農民不失業(yè)沒(méi)有問(wèn)題，不失居也沒(méi)有問(wèn)題，給你換一個(gè)地方，房子還有。但是不失地做不到，地都不失，開(kāi)發(fā)商干嗎去？如果農民的土地可以入股，這也可以理解為一種不失地，但是本質(zhì)上已經(jīng)失了，因為土地的用途變了。所以，我們要把誰(shuí)的問(wèn)題搞清楚，要把什么問(wèn)題搞清楚，我們可以拉一個(gè)問(wèn)題單子，這個(gè)問(wèn)題單子拉出來(lái)就知道了。有一些政府的問(wèn)題不是問(wèn)題，有一些是發(fā)展階段中的問(wèn)題也不是問(wèn)題，農民的問(wèn)題才是根本問(wèn)題，開(kāi)發(fā)商的問(wèn)題也是根本問(wèn)題，如果不給開(kāi)發(fā)商利益，他干嘛來(lái)了？吃飽了撐的？這個(gè)利益很重要的是土地利益。全國這么多地方可以選，憑什么要選你這個(gè)地方？對于開(kāi)發(fā)商來(lái)說(shuō)，就是一個(gè)比較。而且這里還有一個(gè)開(kāi)發(fā)建設的過(guò)程，這個(gè)過(guò)程之中都在變化。比如說(shuō)剛開(kāi)始的時(shí)候政府一定站在開(kāi)發(fā)商的立場(chǎng)上，因為不站在開(kāi)發(fā)商的立場(chǎng)上就招不來(lái)商，引不來(lái)資。但是這個(gè)過(guò)程中農民回過(guò)味，這里面有這么大的利益，農民開(kāi)始鬧事，農民一鬧事，政府的屁股就開(kāi)始轉到農民那里去，然后開(kāi)發(fā)商就說(shuō)政府說(shuō)的不算，實(shí)際上不是政策亂變，是在這個(gè)過(guò)程中利益關(guān)系在變化。我們要把這些問(wèn)題梳理出來(lái)搞明白，比如說(shuō)國土資源部有他的問(wèn)題，有他的視角，他有他的關(guān)注點(diǎn)。國家旅游局有國家旅游局的問(wèn)題，有他的關(guān)注點(diǎn)。部門(mén)之間的關(guān)注點(diǎn)碰在一起，一定讓大家亂了，但是一層一層的往下落，甚至落到縣政府關(guān)心什么，鄉政府關(guān)心什么，村委會(huì )關(guān)心什么，村支書(shū)、村長(cháng)關(guān)心什么，老百姓關(guān)心什么，哪些事想明白，我覺(jué)得這個(gè)事情就好梳理了，現在隆隆統統這么說(shuō)顯然不行。

第五問(wèn)：旅游用地有什么特點(diǎn)？

旅游用地彈性非常大，發(fā)展空間非常大，我們不需要整裝的土地。不能用工業(yè)化的思路來(lái)對應旅游開(kāi)發(fā)，可以用工業(yè)化的做法來(lái)做旅游，集中力量辦大事，這是工業(yè)法的做法，但是思路不同，整裝就不需要。比如說(shuō)稻田周?chē)蝗ι?，稻田里還有白鷺，非常美，開(kāi)發(fā)商覺(jué)得中間這一片地非常好，我不這么看，我建議在周?chē)纳缴献?，讓大家還能看到這片稻田，還能看到白鷺在這兒飛來(lái)飛去。這片地不好用，越是基本農田，越是整裝土地對旅游來(lái)說(shuō)越不合適。旅游最合適的是潛山丘陵，所以我們可以用山地，可以用坡地，可以用邊地，可以用灘地，甚至可以用崖地，挨著(zhù)懸崖建個(gè)賓館，甚至可以做地上地，就是基本農田不動(dòng)，把它架起來(lái)，下邊該種稻子種稻子，該種小麥種小麥，在農田上架起一個(gè)農莊來(lái)，農田和農莊只是高度的變化，我們古人有這個(gè)智慧，吊腳樓就是這么做的，古人做吊腳樓的方法，我們今天轉移到農地上行不行？不占用一分農地，做出一個(gè)農莊來(lái)，還做出一個(gè)有特色的農莊。這都是旅游的優(yōu)勢，搞工業(yè)之類(lèi)都不行，只有旅游可這么干，從這個(gè)特點(diǎn)出發(fā)，這就意味著(zhù)我們有很大的發(fā)展余地?？墒侨绻€用工業(yè)化的思路來(lái)看這個(gè)事，這個(gè)事就不行，就干不了。

第六問(wèn)：如何減少掛羊頭賣(mài)狗肉？

掛羊頭賣(mài)狗肉，實(shí)際上就是旅游和地產(chǎn)的關(guān)系。我從來(lái)不贊成旅游地產(chǎn)這個(gè)概念，因為旅游地產(chǎn)概念從理論上說(shuō)是錯誤的，可以有休閑地產(chǎn)，不能有旅游地產(chǎn)。但是多年以來(lái)，旅游地產(chǎn)越折騰越熱鬧。但是這個(gè)事情就是怎么分類(lèi)化、怎么差別化、怎么細分化，把這些分出來(lái)。很多地方政府現在也明白了，旅游地產(chǎn)可以做，先做旅游再做地產(chǎn)，旅游要做不出來(lái)，地產(chǎn)別做了。一開(kāi)始是看著(zhù)旅游開(kāi)工了，就可以動(dòng)地產(chǎn)了，但是旅游開(kāi)工工期很長(cháng)，地產(chǎn)工期非常短，地產(chǎn)賣(mài)完了旅游不干了，然后地方政府又學(xué)明白了，把旅游做完了才允許做地產(chǎn)，實(shí)際上有不同利益訴求。但是現在旅游地產(chǎn)基本做不動(dòng)了，比如海南，我兩年前到海南，10個(gè)人一塊吃飯，9個(gè)人拿名片，都是地產(chǎn)商，去年到海南10個(gè)人吃飯，還是這一撥人，9個(gè)人都是旅游開(kāi)發(fā)商，我說(shuō)你們現在怎么都做旅游了？說(shuō)我們拿一個(gè)旅游開(kāi)發(fā)公司的名片有可能見(jiàn)到市長(cháng)，要是地產(chǎn)的名片見(jiàn)村長(cháng)都見(jiàn)不著(zhù)。大家都聰明了，大家都在這個(gè)過(guò)程中學(xué)習，都長(cháng)進(jìn)了。

下一步的變化就是旅游小鎮，住建部、發(fā)改委、財政部三個(gè)部門(mén)忽悠，全國搞1000個(gè)小鎮，發(fā)布了第一批名單127個(gè)，基礎的要求是3平方公里，大一點(diǎn)是5平方公里。一個(gè)小鎮基礎投資30億，多者50、60億，現在大體是這么一個(gè)概念，還說(shuō)產(chǎn)業(yè)小鎮，我分析了一番，產(chǎn)業(yè)小鎮是沒(méi)戲的，將來(lái)這1000個(gè)小鎮八九百個(gè)都可能是旅游小鎮、休閑小鎮、度假小鎮，文化小鎮、運動(dòng)小鎮、康養小鎮，都是旅游的概念，這就意味著(zhù)旅游的一個(gè)大投資的轉向就轉到這兒。這里又涉及一個(gè)問(wèn)題，土地問(wèn)題，這1000個(gè)小鎮，我想至少得三五千平方公里，再加上周邊擴大一下，又是1萬(wàn)平方公里。實(shí)際上像這樣的事情我認為這不叫掛羊頭賣(mài)狗肉，是掛龍頭賣(mài)什么肉都行，龍頭就是旅游，我們不是羊頭，我們是龍頭，羊頭把我們貶低了，下面賣(mài)什么肉都行。從地方來(lái)說(shuō)得到實(shí)惠是真的，老百姓來(lái)說(shuō)得到實(shí)惠也是真的，只要能保證這兩條就可以。市場(chǎng)有市場(chǎng)的力量，我們現在是把什么都謀劃好了，希望市場(chǎng)跟著(zhù)我們走，這個(gè)事本身就叫無(wú)道，違背規律，無(wú)道的事情怎么能行呢？得道多助，失道寡助。

第七問(wèn)：有沒(méi)有商業(yè)模式？

價(jià)值怎么評估？生態(tài)價(jià)值、景觀(guān)價(jià)值，各種各樣的價(jià)值，我們把價(jià)值說(shuō)一大堆，說(shuō)的很熱鬧，但是最終就有兩個(gè)，一個(gè)是環(huán)境價(jià)值，一個(gè)是土地價(jià)值。環(huán)境價(jià)值就是要求山清水秀、空氣清新、沒(méi)有霧霾，土地的價(jià)值就是我們要級差地租。新疆的環(huán)境價(jià)值極好，大戈壁上的土地價(jià)值等于零，就是越靠近城市土地價(jià)值越高，這樣一個(gè)極差地租怎么把它轉換過(guò)來(lái)？所以把價(jià)值分析明白，再說(shuō)價(jià)格。價(jià)格有價(jià)格的實(shí)現方式，有價(jià)格的評估方式，土地現在程序非常嚴格，哪怕是圍標，也得走程序，所以現在違規、違法不怕，但是違紀不行。官員只要不違紀，就豁著(zhù)干，那我們以人民的名義問(wèn)一問(wèn)，最終是誰(shuí)的利益？環(huán)境價(jià)值、土地價(jià)值，這兩個(gè)之后就自然涉及到投資、開(kāi)發(fā)、運營(yíng)，現在又進(jìn)一步，還有投資怎么退出的問(wèn)題，一系列的環(huán)節，這個(gè)環(huán)節里就有一個(gè)價(jià)值鏈，這個(gè)價(jià)值鏈就會(huì )形成一個(gè)利益鏈，所以把利益鏈把握清楚了，這個(gè)事就好辦了。

第八問(wèn)：什么樣的運營(yíng)模式？

從運營(yíng)模式來(lái)看，我歸納了四句話(huà)：

第一，主體綜合。誰(shuí)是開(kāi)發(fā)主體？應該是綜合性的，但是在這里面利益考慮不到就不行。比如說(shuō)我去年在江蘇鹽城看了一個(gè)漁村，他們畫(huà)了一個(gè)非常漂亮的規劃，我就直接說(shuō)這個(gè)事不能這么干，因為那個(gè)村子是活著(zhù)的村子，不是空心村。村子里住上千戶(hù)，上千戶(hù)怎么搬遷？當地政府說(shuō)我們下決心就能搬遷，政府可以這么干，老百姓怎么辦？搬到哪兒去？我在村里轉了一圈，看到不少公房，糧倉之類(lèi)的，把這些糧庫折騰折騰，做成幾棟民宿，客人來(lái)了，然后農民自然跟著(zhù)走，他自己都會(huì )調整自己的房子，可是把它拆平了，然后再按照這個(gè)規劃的畫(huà)做這么一個(gè)東西，還號稱(chēng)搞一個(gè)蘇北水鎮，現場(chǎng)我就否掉了。開(kāi)會(huì )的時(shí)候，我又細細說(shuō)了這一番內容，絕對不能這么干，沒(méi)有各個(gè)方面利益的融合，沒(méi)有市場(chǎng)力量的導向，你的事就辦不成，最終一塌糊涂。有厲害的，比如說(shuō)浙江的桐鄉，一個(gè)烏鎮搞成功了，跟著(zhù)做一個(gè)濮院古鎮，拆遷花了30多個(gè)億，拆了1000多戶(hù)，拆遷過(guò)程中沒(méi)出事，非常順利，這就是利益導向，反正誰(shuí)早走多給錢(qián)。跟著(zhù)又要投資70億復建這個(gè)古鎮，一共100億，100億做一個(gè)濮院古鎮，真有膽。像這樣的東西如果這么發(fā)展，我覺(jué)得不是國家之福，更不是民眾之福。

第二，利益融合。沒(méi)有各方利益的融合，誰(shuí)也做不到，這不是原來(lái)政府欺負老百姓的事了?，F在時(shí)代變了，所以不但要考慮到利益融合，還要考慮到在發(fā)展中利益變化的融合。比如說(shuō)中坤集團開(kāi)發(fā)宏村，進(jìn)去的時(shí)候宏村還沒(méi)有起來(lái)，之后做了一件大事，就是申報世界文化遺產(chǎn)，申報成功了，立馬就火起來(lái)了。農民就不干了，可是簽了協(xié)議了，該給農民的錢(qián)也已經(jīng)給了，農民不干有農民的招，客人來(lái)了，農民就把垃圾丟到路上，屎尿都倒到路上。原來(lái)他們的方式是公司拿70%，農民拿30%，政府拿10%，然后就退步，退到最后公司拿40%，農民拿40%，政府拿30%，不退到這一步，就維持不下去，就經(jīng)營(yíng)不了。所以一定要考慮到利益融合，實(shí)際上這個(gè)利益里很大一塊利益就是主體利益，尤其是這個(gè)地方做起來(lái)之后，土地升值了，房子也升值了，農民就開(kāi)始有強烈的利益訴求，這時(shí)候的關(guān)系反而復雜了。但是現在不同了，現在基本上在開(kāi)發(fā)初期，農民就已經(jīng)回過(guò)味來(lái)了，不像原來(lái)，原來(lái)做一點(diǎn)才回過(guò)味。

第三，功能融通。旅游用地中功能融通余地還很大，我們好好把這個(gè)余地做一做。一個(gè)原則，根本不需要基本農田。比如說(shuō)一塊山溝里有這么幾塊田，這幾塊田農民還接著(zhù)種，我們動(dòng)都不動(dòng)，但是在旁邊就可以做大文章，只要把淺山丘陵拿為我所有就可以了，這是一個(gè)博弈的過(guò)程。所以我覺(jué)得我們的旅游用地在功能融通上做大文章，這樣好多東西不用爭取，這一片平平坦坦的地，非得爭取做旅游，不是吃飽了撐的嗎？做旅游反而不合適，就是要做房地產(chǎn)才爭取這些。要是真想做旅游，不追求基本農田，追求基本農田，開(kāi)發(fā)商一定是掛龍頭賣(mài)狗肉，這是錯不了的，所以怎么判斷？就這一條，就是一個(gè)判斷標準。

第四，土地多元。我們的田非得種莊稼嗎？實(shí)際上中國發(fā)展到現在這個(gè)階段，土地真正的發(fā)展是價(jià)值化，國家有糧倉，保糧食安全。海南提出糧食要自給，憑什么要自給？一共就這么一點(diǎn)地，糧食還要自給，還發(fā)展不發(fā)展了？這個(gè)思路就錯了，去買(mǎi)便宜的糧食，土地是價(jià)值最大化，為什么不做呢？實(shí)際上說(shuō)到根本還是回到馬克思，強化級差地租，級差地租和土地多元利用，這是我們旅游用地的根本性的問(wèn)題。

*本文作者：魏小安，執惠專(zhuān)家作者，中國社會(huì )科學(xué)院旅游研究中心特約研究員。

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