然而，“國有重點(diǎn)景區”并沒(méi)有一個(gè)明確的概念和權威的界定，只能從“國有”和“重點(diǎn)”兩個(gè)關(guān)鍵詞去理解。目前國內景區分為三種類(lèi)型:

一種是政府定價(jià)類(lèi)景區，一種是政府指導價(jià)景區，一種是市場(chǎng)定價(jià)景區。

而政府報告中的“國有重點(diǎn)景區”應該主要集中在占用國有資源、在全國知名度比較高、擁有國家級招牌、游客非常向往的政府定價(jià)類(lèi)景區，比如九寨溝、張家界、黃山、故宮等。這次提出的重點(diǎn)只是針對“國有重點(diǎn)景區”，而沒(méi)有波及所有景區，是比較慎重而科學(xué)的，因為全國數萬(wàn)家景區的情況非常復雜，不能一刀切。

如何才能公平合理地降低重點(diǎn)國有景區門(mén)票價(jià)格呢？

當然，首先是清晰界定并篩選出“國有重點(diǎn)景區”。其中，類(lèi)似故宮這樣由中央政府直接管理的“國有重點(diǎn)景區”相對比較簡(jiǎn)單，由中央政府直接降低票價(jià)即可。然而，對于目前占據絕對份額的地方政府建設、管理的“國有重點(diǎn)景區”來(lái)說(shuō)，由于游客的外部性，簡(jiǎn)單地依靠行政命令降低門(mén)票價(jià)格恐怕就有違公平合理的原則，同時(shí)也不能體現現有景區門(mén)票形成機制的歷史淵源。

改革開(kāi)放初期，我國旅游業(yè)快速發(fā)展，但中央政府沒(méi)有能力大規模投入旅游景區建設，因此出臺了鼓勵國家、地方、集體、個(gè)人、外資“五個(gè)一起上”和“誰(shuí)投資誰(shuí)受益”的旅游景區發(fā)展政策，與我國公路建設中的“借貸修路，收費還貸”的模式如出一轍。因此，占據旅游景區開(kāi)發(fā)主體的地方政府大多數都是出于發(fā)展地方經(jīng)濟的盈利目的開(kāi)發(fā)、管理、經(jīng)營(yíng)“國有重點(diǎn)景區”的。如果沒(méi)有相應的景區門(mén)票補償機制，就有“朝令夕改”、顯失公平之嫌。畢竟旅游只是權利，而不是福利，地方政府沒(méi)有對外地游客“請客”的義務(wù)。

實(shí)現“國有重點(diǎn)景區”門(mén)票降價(jià)最有效的辦法就是借鑒歐美國家的成功經(jīng)驗，實(shí)行國家公園體制，讓中央政府對“國有重點(diǎn)景區”的開(kāi)發(fā)、建設、管理、維護的成本兜底買(mǎi)單。

問(wèn)題是國家公園體制對于我國來(lái)說(shuō)是新鮮事物。

去年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《建立國家公園體制總體方案》?！斗桨浮分赋?。國家公園是指由國家批準設立并主導管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統為主要目的，實(shí)現自然資源科學(xué)保護和合理利用的特定陸地或海洋區域。因此，我國目前探索的國家公園體制，一是不涉及文化保護區，二是暫時(shí)不涉及存量部分。因此，依靠國家公園體制來(lái)解決當前“國有重點(diǎn)景區”的景區門(mén)票降價(jià)問(wèn)題可能不太現實(shí)。

筆者建議：

在對全國景區進(jìn)行科學(xué)分類(lèi)管理的基礎上建立健全國家公園、省立公園、城市公園“三級公益景區體系”，特別是率先、重點(diǎn)建設好一批省立公園，滿(mǎn)足公眾對旅游景區的基本需求，實(shí)現景區對自身的全面定位，進(jìn)而形成彼此交融、互為補充的景區縱橫管理模式，最終促進(jìn)我國旅游業(yè)的健康有序發(fā)展，提升廣大民眾的福利與幸福感。

旅游景區是我國旅游業(yè)發(fā)展的重要基礎，也是旅游業(yè)持續發(fā)展的重要載體。

近年來(lái)，我國旅游景區在全國旅游業(yè)蓬勃發(fā)展的總體形勢推動(dòng)下，無(wú)論是開(kāi)發(fā)建設方面，還是保護利用方面都取得了令人矚目的成就，但仍存在政出多門(mén)、體制混亂的宏觀(guān)格局，相當一部分景區存在發(fā)展理念滯后、管理能力欠缺、服務(wù)水平不高等問(wèn)題。

這與我國建設“世界旅游強國”的戰略目標不相適應，與旅游業(yè)實(shí)現跨越式發(fā)展的要求不相適應，與旅游者越來(lái)越高的旅游需求也不相適應。

針對上述問(wèn)題，面對社會(huì )輿論對于景區問(wèn)題的混亂認識和非理性的訴求，筆者一直主張對景區實(shí)行分類(lèi)管理，即將全國的景區分為公益型、市場(chǎng)型、混合型三種類(lèi)型，簡(jiǎn)要闡釋如下。

公益型景區指具有極大的、明顯的社會(huì )公益價(jià)值的“優(yōu)中選優(yōu)”的景區，如故宮、黃山、九寨溝、張家界、峨眉山、三峽大壩等，其旅游資源具有很強的不可替代性，是自然壟斷產(chǎn)品，也是全國人民乃至全世界人民共同所有的財富。

這類(lèi)景區應免費或少收費，力爭讓全民都能夠公平共享，避免壟斷利潤，避免對低收入人群不公正，同時(shí)門(mén)票方案要向未成年人、學(xué)生、學(xué)校等重點(diǎn)受教育人群和組織傾斜，以達到最大的社會(huì )公益效果。

市場(chǎng)型景區指不依托所在地傳統的旅游資源，依靠開(kāi)發(fā)商投入資本、土地、文化創(chuàng )意等旅游發(fā)展要素，產(chǎn)生市場(chǎng)價(jià)值的“無(wú)中生有”的景區，如歡樂(lè )谷、迪士尼、環(huán)球影城等，其中人造景觀(guān)、人造娛樂(lè )型景區占較大比例。

這類(lèi)景區的旅游資源具有很強的可替代性和較大的風(fēng)險性，是純市場(chǎng)化產(chǎn)品，門(mén)票價(jià)格決策完全是市場(chǎng)行為，就像美國好萊塢大片一樣，讓游客“用腳來(lái)投票”，門(mén)票采用“誰(shuí)來(lái)就向誰(shuí)收費”的方式，政府不承擔額外責任。

混合型景區指依托所在地的森林、一般人文古跡等國有資源，同時(shí)也依靠開(kāi)發(fā)商投入資本、土地、文化創(chuàng )意等旅游發(fā)展要素，產(chǎn)生市場(chǎng)價(jià)值的“平中見(jiàn)奇”的景區。這類(lèi)景區占中國全部1.5萬(wàn)多個(gè)景區中的大多數，其中四川的碧峰峽等景區最為典型。

這類(lèi)景區兼具公益性和市場(chǎng)性，在從旅游資源轉化成為旅游產(chǎn)品的過(guò)程中，需要地方政府或投資商高成本投入，因此門(mén)票定價(jià)必須部分考慮公眾的利益，同時(shí)又要面對供求關(guān)系的影響，政府又不能過(guò)度干預，一定幅度的價(jià)格升降屬于正?，F象，應實(shí)行政府指導價(jià)或最高限價(jià)管理。

以上所言，都是從資源屬性、開(kāi)發(fā)建設、成本投入等因素出發(fā)，對景區進(jìn)行的橫向分類(lèi)，有利于形成產(chǎn)權安排清晰、責任歸屬合理的科學(xué)的景區門(mén)票價(jià)格機制。

那么，在縱向上，要想對景區，尤其是利用公共資源建設、管理主體相對復雜的公益型景區實(shí)現科學(xué)管理，則不能搞“一刀切”，全部設為國家公園永遠不可能成為現實(shí)。

對此，筆者主張明確各級政府的責任，逐步建立由國家公園、省立公園和城市公園組成的三級公益景區體系，就像“俄羅斯套娃”，一級套一級，共同組成公益景區體系，共同發(fā)揮積極作用，增強對自然景觀(guān)和文化景觀(guān)的保護，滿(mǎn)足群眾日益增長(cháng)的物質(zhì)文化需求。

首先要逐步建立國家公園體制，打破目前著(zhù)重于自然生態(tài)保護的局限。

由全國人大或國務(wù)院，確定推行國家公園體制試點(diǎn)期和過(guò)渡期，時(shí)間上同步，國家公園試點(diǎn)和國家公園預備清單兩種方式并行。

簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是變那些具有不可替代價(jià)值、產(chǎn)權為全民所有，未來(lái)由中央政府全額或差額補貼并統一管理，實(shí)行免票或者低門(mén)票價(jià)格的景區中，選取幾個(gè)作為國家公園試點(diǎn)，摸索相關(guān)的路徑和經(jīng)驗，如四川九寨溝、湖南張家界、安徽黃山、北京長(cháng)城、山東曲阜的三孔（孔府、孔廟、孔林）等。

在過(guò)渡期內，選取試點(diǎn)之外的100個(gè)左右的同類(lèi)景區，實(shí)行“國家公園預備清單”制度，明晰入選景區的產(chǎn)權，正式授權地方政府托管，明晰責權利，執行以“合理成本+合理利潤”為原則的門(mén)票定價(jià)機制，并仿效上市公司按年度公布經(jīng)過(guò)第三方審核的財務(wù)數據，將其經(jīng)濟運行情況置于全社會(huì )監督之下，兼顧游客、管理者和地方政府等多方利益。

待時(shí)機成熟，最終還是需要在國家公園成功試點(diǎn)的基礎上，在過(guò)渡期結束后，讓預備清單中的景區一次性或分批升級為真正意義上的國家公園。

其次要著(zhù)重發(fā)展省立公園。

省立公園借鑒歐美國家的州立公園的理念，實(shí)際上是國家公園的縮小版、省級版，通常由地方政府為了保護自然生態(tài)、歷史古跡或方便人民休閑娛樂(lè )而建立，其層次高于城市公園、低于國家公園。其實(shí)對于國家公園和省立公園，國外都已有很多成功的樣板可供借鑒。

舉個(gè)例子，比如美國的國家公園和州立公園分工就很明確，國家公園以保護國家自然文化遺產(chǎn)，并在保護的前提下提供全體國民觀(guān)光機會(huì )為目的；而州立公園則主要是為當地居民提供休閑度假場(chǎng)所，允許建設較多的旅游服務(wù)設施。州立公園體系的建立既緩解了美國國家公園面臨的巨大旅游壓力，又滿(mǎn)足了地方政府發(fā)展旅游、增加財政收入的需要。

再比如，澳大利亞有超過(guò)500座國家公園，同時(shí)也有另一種形式的自然保護區--州立公園和州立森林。這些保護區擁有權屬于州政府，區內的規定比國家公園少，多是帶有露營(yíng)地、步行小徑和有標志的林間車(chē)道的休閑場(chǎng)所。

應該說(shuō)，目前我國建立省級公園的條件已經(jīng)具備，比國家公園的條件更為成熟，但由于地區發(fā)展不平衡，還不可能全國統一、全面鋪開(kāi)，可以先選擇一些完成工業(yè)化的地區來(lái)推行，如在江蘇、浙江、廣東等地區，除去那些對全國人民有重大影響的景區，選取一些對全省人民有重要價(jià)值的旅游景區進(jìn)行試點(diǎn)。省立公園既可緩解國家公園面臨的巨大旅游壓力，又能滿(mǎn)足地方政府發(fā)展旅游、增加財政收入的需要。

同時(shí)，由于利益主體相對簡(jiǎn)單，不用像國家公園那樣需要更多考慮地區間平衡等問(wèn)題，省立公園更加便于操作，也能為國家公園從另外一個(gè)路徑提供有益經(jīng)驗，因此可以作為重點(diǎn)，率先推行。而省立公園從理論到實(shí)踐，都落后于國家公園，這是值得反思的問(wèn)題。

最后要繼續完善城市公園的配置。

顯然，城市公園是現代城市建設的主要內容之一，是城市生態(tài)系統、城市景觀(guān)的重要組成部分，是滿(mǎn)足城市居民的休閑需要，提供休息、游覽、鍛煉、交往，以及舉辦各種集體文化活動(dòng)的場(chǎng)所。

隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )的快速發(fā)展，各個(gè)城市的財政狀況顯著(zhù)改善和經(jīng)營(yíng)城市的商業(yè)模式（客觀(guān)上也包括土地財政的驅使）成熟，從2002年城市公園免費元年開(kāi)始，城市公園在我國已經(jīng)發(fā)展得比較成熟，尤其是對于北京、天津、上海等大城市來(lái)講，城市公園在社會(huì )文化、經(jīng)濟、環(huán)境以及城市的可持續發(fā)展等方面都具有非常重要的作用。

鑒于此，有關(guān)部門(mén)在未來(lái)完全可以在這些既有成效的基礎上繼續推廣免費或低價(jià)的“城市公園”，以進(jìn)一步滿(mǎn)足不同城市居民日益增長(cháng)的、日常必需的休閑、文化、運動(dòng)、交往等方面的需求。

*本文來(lái)源：微信公眾平臺“中國發(fā)展網(wǎng)”（ID：chinadevelopment010），作者：劉思敏，執惠專(zhuān)家作者，著(zhù)名旅游專(zhuān)家，社會(huì )學(xué)博士，中國未來(lái)研究會(huì )旅游分會(huì )副會(huì )長(cháng)。原標題：《【深度】如何界定國有重點(diǎn)景區，探降低門(mén)票價(jià)格》。