今年7月，住建部、財政部、國家發(fā)改委等三部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展特色小鎮培育工作的通知》，決定在全國范圍內開(kāi)展特色小鎮培育工作，計劃到2020年，培育1000個(gè)左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿物流、現代制造、教育科技、傳統文化、美麗宜居等特色小鎮，引領(lǐng)帶動(dòng)全國小城鎮建設。

進(jìn)入10月，住建部公布了第一批中國特色小鎮名單，進(jìn)入這份名單的127個(gè)小鎮由三部委共同認定?！　?/p>

其實(shí)，在部委層面的一系列動(dòng)作之前，特色小鎮建設熱潮便已在各地陸續展開(kāi)。如何避免特色小鎮建設在文件引導及政績(jì)驅動(dòng)下，演變?yōu)槊つ康脑斐沁\動(dòng)？特色小鎮在發(fā)展過(guò)程中需防范哪些誤區？特色小鎮又承載著(zhù)怎樣的使命？

《財經(jīng)》記者專(zhuān)訪(fǎng)中國城市和小城鎮改革發(fā)展中心首席經(jīng)濟學(xué)家李鐵，從概念、特點(diǎn)、建設等多個(gè)維度，探討特色小鎮的科學(xué)發(fā)展路徑，并提出具體建議。　

李鐵表示，促進(jìn)特色小鎮發(fā)展，核心問(wèn)題是因勢利導，而不是政府包辦。但目前許多地方的做法，已背離了政策初衷。政府主導，實(shí)際上等于政府按照自己的主觀(guān)思維方式去創(chuàng )造市場(chǎng)，已經(jīng)嚴重違背了市場(chǎng)規律。在多個(gè)地方已經(jīng)出現的房地產(chǎn)商開(kāi)發(fā)性投入，會(huì )大大提高特色小鎮的成本，把原有的產(chǎn)業(yè)“特色”變成了房地產(chǎn)一家獨大的“單色”。

發(fā)展小城鎮是必然規律

《財經(jīng)》：新型城鎮化建設被視為挖掘內需潛力及實(shí)現現代化的必經(jīng)之路，在新型城鎮化的發(fā)展過(guò)程中，小城鎮將發(fā)揮怎樣的作用？ 　　

李鐵：小城鎮是中國行政建制最底層的城市，全國有2萬(wàn)多個(gè)鎮，5萬(wàn)人口以上的特大鎮有883個(gè)，而這些特大鎮發(fā)展之初均是特色小鎮。目前浙江、江蘇、廣東有些特大鎮已經(jīng)具備中等城市規模，最大的鎮人口已近百萬(wàn)?！　?/p>

還有一些小城鎮深入到整個(gè)行政區域管理的末梢，相當于農村的服務(wù)中心，雖然沒(méi)什么產(chǎn)業(yè)，但是發(fā)揮了行政中心的作用，可以解決農村的基本公共服務(wù)問(wèn)題，比如中西部地區的建制鎮即扮演了這樣的角色?！　?/p>

除此之外，特色小鎮也是以小城鎮為載體形成的產(chǎn)業(yè)集聚的空間形式，這種空間形式多以民營(yíng)企業(yè)為主導。在國外，一些大型企業(yè)可以小鎮為依托，例如美國的波音、微軟等公司總部都是位于小鎮，不排除中國未來(lái)的特色小鎮也會(huì )承載一些大型企業(yè)和大學(xué)以及較大的事業(yè)單位等。隨著(zhù)中國城鎮化的快速發(fā)展，中國特色小鎮的形式將會(huì )多樣化?！?/p>

新型城鎮化推進(jìn)的過(guò)程中要特別處理好發(fā)展、就業(yè)、發(fā)展模式轉型之間的關(guān)系，需以人為本實(shí)現可持續發(fā)展。同時(shí)不能僅僅發(fā)展大城市，目前有很多中低收入的創(chuàng )業(yè)者和農村的勞動(dòng)力因大城市成本高而無(wú)法立足，小城鎮則給他們提供了生存空間。　　

從國際來(lái)看，發(fā)展中小城市是既有規律，我們目前特別要解決發(fā)展路徑選擇的問(wèn)題，需給中小城鎮創(chuàng )造更多的體制空間。從這個(gè)層面考慮，一些計劃經(jīng)濟分配的資源和要素不能全部集中到大城市。而且現在各地方在培育小城鎮方面管理過(guò)嚴、放權不夠，這些問(wèn)題都需要解決，這樣才能為特色小鎮帶來(lái)活力。

《財經(jīng)》：小城鎮在空間上是連接城市和鄉村的紐帶，特色小鎮的特色體現在哪里？其發(fā)育原理和本源是什么？三部委出臺特色小鎮文件的背景是什么？　　

李鐵：特色小鎮主要指有突出的產(chǎn)業(yè)特色且要素聚集的小城鎮，部分特色小鎮已經(jīng)有相對較長(cháng)的發(fā)展歷史?！?/p>

上世紀80年代，以工業(yè)為主和以市場(chǎng)為主的兩類(lèi)鄉鎮企業(yè)得以發(fā)展，這其中以市場(chǎng)為主導的鄉鎮企業(yè)則較為典型，并且比較有特點(diǎn)。例如浙江省內各地興起了各類(lèi)市場(chǎng)，著(zhù)名的有溫州永嘉橋頭的紐扣市場(chǎng)、臺州路橋的廢舊輪胎市場(chǎng)和湖州織里的童裝市場(chǎng)等。這些有專(zhuān)業(yè)特色的市場(chǎng)在當時(shí)就是特色小鎮，奠定了后來(lái)小城鎮發(fā)展的重要基礎。這些小鎮具有一定規模的產(chǎn)業(yè)、較高的財政收入和較高的人口聚集度，最后發(fā)展成為特大鎮。而進(jìn)入21世紀以來(lái)，新形成的特色小鎮則體現了現代產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)，如互聯(lián)網(wǎng)小鎮和金融小鎮等。　

2015年9月，中財辦主任劉鶴率隊到浙江調研宏觀(guān)經(jīng)濟運行和特色小鎮建設情況。在重點(diǎn)考察杭州市余杭區夢(mèng)想小鎮、上城區山南基金小鎮后，劉鶴指出，對特色小鎮印象最深的是處理好了政府與市場(chǎng)關(guān)系，政府為企業(yè)創(chuàng )業(yè)提供條件，大膽“放水養魚(yú)”，讓企業(yè)家才能充分發(fā)揮，這對中國經(jīng)濟結構升級都具有重要借鑒意義。劉鶴表示，中財辦將繼續探索、調研，深入總結特色小鎮發(fā)展的情況以及取得的業(yè)績(jì)，并積極推廣?！　?/p>

2015年底，中財辦提交的《浙江特色小鎮調研報告》獲得中共中央總書(shū)記習近平的批示?！?/p>

此后，特色小鎮培育得到多個(gè)層面的重視和推廣。

低成本是核心優(yōu)勢

《財經(jīng)》：相較于資源、公共服務(wù)更加完善和豐富的大城市，特色小鎮在吸引產(chǎn)業(yè)及勞動(dòng)力方面有怎樣的優(yōu)勢？　　

李鐵：目前很多城市有產(chǎn)業(yè)園區和創(chuàng )新空間，但一些特色產(chǎn)業(yè)仍然選擇在小城鎮落地，并得以發(fā)展，其核心原因是小城鎮能夠提供低成本的產(chǎn)業(yè)環(huán)境?！　?/p>

首先，小城鎮的創(chuàng )業(yè)成本及生活成本均比較低，例如租賃住房和辦公用房的租金成本低；其次是土地成本低，小城鎮大多是集體土地，在這里創(chuàng )辦企業(yè)的土地價(jià)格遠遠低于大城市；然后則是管理成本低，主要表現在小城鎮的政府基本上對于特色產(chǎn)業(yè)都給予了扶持政策，幫助創(chuàng )新的企業(yè)家解決各類(lèi)發(fā)展中的難題，行政成本較低；再有就是消費水平低，特色小鎮最初聚集的多為創(chuàng )業(yè)者，消費水平過(guò)高的話(huà)則創(chuàng )業(yè)者無(wú)法負擔，而且也會(huì )抬高雇傭人員的費用。以上因素會(huì )吸引類(lèi)似產(chǎn)業(yè)的創(chuàng )業(yè)者到某一空間聚集、互相交流，如此一來(lái)，他們之間的交流成本也會(huì )降低，在這個(gè)過(guò)程中就會(huì )形成產(chǎn)業(yè)聚集?！?/p>

回顧上世紀80年代江浙和廣東等沿海發(fā)達地區興起的特色小鎮，不難發(fā)現，為什么在經(jīng)濟發(fā)展水平最高的上海，其工業(yè)企業(yè)并未輻射至郊區形成特色小鎮，反而帶動(dòng)了長(cháng)三角江浙一帶小城鎮的發(fā)展；同理，北京周邊也沒(méi)有太多產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)鮮明的特色小城鎮。這主要是因為當年的計劃經(jīng)濟體制下，直轄市的行政成本過(guò)高，導致產(chǎn)業(yè)向遠離城市中心的周邊省份的農村和郊區擴展，以回避過(guò)于嚴苛的行政成本?！　?/p>

《財經(jīng)》：小城鎮作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新興載體，未來(lái)地位或將舉足輕重，在這一前提下，政府能夠通過(guò)規劃來(lái)引導特色小鎮的發(fā)展嗎？　　

李鐵：城市的興起并不是規劃出來(lái)的，特色小鎮也是如此。規劃師沒(méi)有能力精確判斷某一個(gè)地方將來(lái)的發(fā)展方向。這是因為企業(yè)家的創(chuàng )業(yè)方向取決于人的創(chuàng )新能力，而人的創(chuàng )新能力有一定的隨機性。這其中涉及到產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)和大城市的產(chǎn)業(yè)關(guān)系，包括一個(gè)地方的產(chǎn)業(yè)慣性、區位條件、人才結構、交通狀況以及創(chuàng )業(yè)成本等，只有具備了這些條件，才有可能形成產(chǎn)業(yè)聚集。

一般來(lái)說(shuō)，創(chuàng )業(yè)者不會(huì )選擇特別偏遠的地方聚集，因為他們要把流通的成本納入進(jìn)去，需要考慮到形成產(chǎn)品的消費，與研發(fā)相關(guān)的企業(yè)進(jìn)行溝通。但是也有特例，是否能夠形成特色小鎮，也和當地所具備的人才結構有關(guān)系。舉個(gè)例子，溫州的橋頭市場(chǎng)位于永嘉縣的山區，當年交通不便，十分偏遠，有很多人外出經(jīng)商，在這個(gè)過(guò)程中，有人發(fā)現紐扣生意有利可圖，于是他們就利用當地極低的成本，建起一批紐扣生產(chǎn)企業(yè)，再向全國批發(fā)銷(xiāo)售，從而形成一個(gè)特色市場(chǎng)。從這點(diǎn)看來(lái)，特色小鎮的發(fā)育，也具有一定的隨機性?！　?/p>

事后總結，特色小鎮的形成具有幾個(gè)必要條件：區位條件、人才、成本，特色小鎮的發(fā)展大部分不能通過(guò)行政方式進(jìn)行安排?！?/strong>

上世紀90年代，當時(shí)的國家體改委主任李鐵映講過(guò)一個(gè)故事，給我留下了很深的印像。80年代他曾任遼寧海城縣委書(shū)記，轄區有一個(gè)西柳服裝批發(fā)市場(chǎng)，從70年代末開(kāi)始萌芽，到80年代時(shí)已經(jīng)發(fā)展得紅紅火火。李鐵映當時(shí)覺(jué)得，縣城的條件那么好，為什么要到十幾公里外，交通不便的西柳搞市場(chǎng)？于是，他動(dòng)員縣里有關(guān)部門(mén)在縣城建了一個(gè)市場(chǎng)，設施很好，也制定了很多優(yōu)惠措施。但過(guò)了半年仍然沒(méi)有人來(lái)，小販們還是去西柳經(jīng)商辦企業(yè)。通過(guò)這件事，李鐵映感慨之余，總結了一句話(huà)：“市場(chǎng)要遠離政府”。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，西柳從當年一個(gè)特色小鎮發(fā)展成今天的特大鎮，人口已達到十幾萬(wàn)人?！?/p>

從這個(gè)故事中可以看出，市場(chǎng)與政府考慮問(wèn)題的方式和角度是不一樣的。

特色小鎮不應由政府主導　

《財經(jīng)》：目前，各地開(kāi)展了建設特色小鎮的熱潮，力圖在短時(shí)間內打造出本地的特色小鎮，怎么看待這種現象？參照以往經(jīng)驗，特色小鎮的發(fā)展需要怎樣的外部要素及有什么規律可循？　

李鐵：在推動(dòng)特色小鎮發(fā)展的過(guò)程中，最重要的是應正確認識城市的發(fā)展規律。中國的城鎮化發(fā)展到現在，房?jì)r(jià)地價(jià)在不斷高漲，這促使一部分人開(kāi)始往成本較低的地方遷徙。我們在政策制定方面和尊重城市發(fā)展規律方面，其實(shí)是有經(jīng)驗可循的，這在一定程度上可以避免重復的錯誤?！　?/p>

從浙江的經(jīng)驗來(lái)看，無(wú)論是發(fā)端于上世紀80年代的特大鎮，還是增加了現代經(jīng)濟特色的新興小鎮，如互聯(lián)網(wǎng)和金融小鎮等，其發(fā)端都具有共同點(diǎn)，那就是以市場(chǎng)為主導，低成本，政府搞好服務(wù)和支持?！?/p>

特色小鎮有一個(gè)重要的特點(diǎn)，其產(chǎn)業(yè)完全是按照市場(chǎng)規律發(fā)展起來(lái)，自發(fā)形成的，并不是由政府推動(dòng)。市場(chǎng)規律與低成本及要素的聚集有直接的關(guān)系，市場(chǎng)會(huì )根據企業(yè)家中先行者的選擇和號召能力來(lái)自動(dòng)向某一個(gè)空間聚集，這是產(chǎn)業(yè)聚集的重要原因，也是市場(chǎng)的選擇，這一點(diǎn)需要特別注意?！?/p>

此外，特色小鎮的培育需要一定的發(fā)展時(shí)間和空間，過(guò)去形成的特色小鎮一般都經(jīng)過(guò)了十幾年至幾十年不等的發(fā)展時(shí)間。這是因為創(chuàng )業(yè)需要過(guò)程，企業(yè)的成長(cháng)發(fā)育需要通過(guò)時(shí)間的累積來(lái)形成經(jīng)驗和特點(diǎn)，這也是我們在研究特色小鎮時(shí)需要特別注意的一個(gè)規律，短時(shí)間內要求出成效的目標是不可能實(shí)現的?！　?/p>

還需要注意的是，在特色小鎮的發(fā)展過(guò)程中，政府的任務(wù)應該是引導及強化服務(wù)。浙江有很多已經(jīng)非常成熟的特色小鎮，在這些小鎮的發(fā)展過(guò)程中，地方政府在提供土地、改善基礎設施和解決水電交通等問(wèn)題方面，均態(tài)度積極。未來(lái)仍應該遵循這樣的經(jīng)驗，比如，一些地方希望發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)小鎮，那么政府就應該下功夫提高當地互聯(lián)網(wǎng)方面的基礎設施，只有幫助特色小鎮的發(fā)展營(yíng)造一個(gè)較好的外部環(huán)境，才能使特色小鎮更好地成長(cháng)?！?/p>

我們在調研中發(fā)現，有些地方在推進(jìn)特色小鎮建設時(shí)，政府的力度過(guò)大，紛紛制定了高規格規劃，在管理、發(fā)展目標上都提出了過(guò)高的要求，導致開(kāi)發(fā)建設成本過(guò)高。如上面我所分析的那樣，這將會(huì )使小城鎮失去低成本這一核心優(yōu)勢，特色小鎮就難以發(fā)展起來(lái)。在特色小鎮的培育過(guò)程中，政府的職能定位應該轉型，觀(guān)念也應該調整，更好地處理管理與服務(wù)之間的關(guān)系?！?/p>

我們培育產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的時(shí)候一定要尊重市場(chǎng)，如果把行政的、計劃的思維帶入小城鎮的發(fā)展過(guò)程，存在過(guò)強的政績(jì)要求，則小城鎮的發(fā)展是不可能成功的?？偠灾?，不能過(guò)于放大政府的作用。

《財經(jīng)》：特色小鎮的建設需要公共服務(wù)和基礎設施的投入，一些地方為此成立了發(fā)展基金，這樣有助于加速特色小鎮的培育嗎？這種政府主導下的支持是否有效？　　

李鐵：特色小鎮在發(fā)展初期，無(wú)論是由政府還是企業(yè)投資，均面臨如何獲得回報的問(wèn)題。小鎮的創(chuàng )業(yè)者在創(chuàng )業(yè)初期利潤較低，短時(shí)間內沒(méi)有辦法回報這種投資。而如果政府支持企業(yè)的建設，實(shí)際上會(huì )使企業(yè)喪失發(fā)展的動(dòng)力，造成企業(yè)對政府的過(guò)度依賴(lài)。從這一角度來(lái)看，政府不應該過(guò)多地干預企業(yè)的創(chuàng )業(yè)過(guò)程。而且所謂產(chǎn)業(yè)的形成過(guò)程中，也會(huì )有大量的風(fēng)險，企業(yè)的失敗率也會(huì )很高。但這是市場(chǎng)的規則，如果政府的投入干預到企業(yè)的發(fā)展進(jìn)程，也會(huì )造成政府資金投入的失敗導致嚴重的浪費。因此應該將投資行為回歸市場(chǎng)，由市場(chǎng)和企業(yè)家自動(dòng)生成特色小鎮建設的基金，進(jìn)而對特色小鎮產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和企業(yè)家進(jìn)行選擇性地支持。這是按照市場(chǎng)原則、市場(chǎng)的成本和收益來(lái)考慮問(wèn)題，這樣成功的概率會(huì )比較高。待小鎮發(fā)展到一定規模后，政府則可以改善特色小鎮的融資環(huán)境，通過(guò)政府的投入完善基礎設施建設和服務(wù)，而不是越俎代庖，去做市場(chǎng)應該做的事情。

防止借“特色小鎮”開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)　　

《財經(jīng)》：當下，許多房地產(chǎn)商也加入到特色小鎮的建設中去，這是一個(gè)可行的做法嗎？會(huì )帶來(lái)怎樣的影響？

李鐵：目前的一個(gè)突出問(wèn)題是，一些地方政府紛紛動(dòng)員房地產(chǎn)商主導開(kāi)發(fā)特色小鎮，很多政策幾乎是促進(jìn)房地產(chǎn)發(fā)展的翻版。另外，還有一些地方的做法是將原來(lái)的產(chǎn)業(yè)園區模式復制到了小城鎮中，這只是在形態(tài)上做了一個(gè)改變，不但難以實(shí)現預期中的發(fā)展模式，而且會(huì )面臨產(chǎn)業(yè)園區模式遭遇的各種問(wèn)題?！　?/p>

房地產(chǎn)商趨向于去小城鎮發(fā)展，一個(gè)主要原因是三四線(xiàn)城市的房地產(chǎn)難以去庫存，且拿地成本較高，而一線(xiàn)城市的土地日漸稀缺，供應量減少，拿地較為困難。于是一些房地產(chǎn)商看中了小城鎮，在這里他們以相對便宜的價(jià)格拿到土地，以發(fā)展特色小鎮的名義行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)之實(shí)。而特色小鎮的發(fā)展過(guò)程中，一旦引入房地產(chǎn)，由于成本的拉高，特色產(chǎn)業(yè)則難以實(shí)現發(fā)展，最后會(huì )演變?yōu)榉康禺a(chǎn)“一業(yè)獨大”?！　?/strong>

當然，房地產(chǎn)也是一個(gè)產(chǎn)業(yè)，但參照國內特色小鎮的發(fā)展經(jīng)驗會(huì )發(fā)現，沒(méi)有任何特色小鎮是在發(fā)展房地產(chǎn)的基礎上發(fā)展起來(lái)的。比如，起源于上世紀80年代的浙江和廣東諸多特色小鎮，就沒(méi)有一個(gè)是在依托房地產(chǎn)的情況下發(fā)展起來(lái)的。其中的道理很簡(jiǎn)單，房地產(chǎn)先行，一定會(huì )托高小城鎮的各項成本，在房屋租金高漲形勢下，對其他各種特色產(chǎn)業(yè)只會(huì )形成擠出效應，而不會(huì )實(shí)現吸聚效果?！?/p>

而且，當前中央提出培育特色小鎮的思路，其根本出發(fā)點(diǎn)是希望回歸以實(shí)體經(jīng)濟為主導的發(fā)展模式，以給實(shí)體經(jīng)濟創(chuàng )造更多的空間。在這一背景下，追求以房地產(chǎn)為主導的特色小鎮，并不符合政策思路和方向，也無(wú)助于城市和經(jīng)濟發(fā)展模式的轉型?！?/p>

我們希望，在全國推出一批能夠按照市場(chǎng)規律、按照低成本的原則來(lái)形成的特色小鎮作為載體，通過(guò)降低各項成本來(lái)促進(jìn)創(chuàng )新企業(yè)的產(chǎn)生，帶動(dòng)未來(lái)實(shí)體經(jīng)濟的發(fā)展，這是提振經(jīng)濟發(fā)展的一條路徑。當前的大城市正轉向以服務(wù)業(yè)為主導，傳統的制造業(yè)面臨外遷等壓力，如果在低成本的小鎮上，能夠生長(cháng)一批新興產(chǎn)業(yè)的載體，實(shí)現產(chǎn)業(yè)轉型，將會(huì )是一種有力的探索。

《財經(jīng)》：對于特色小鎮培育有哪些具體建議？　

李鐵：總結全國特色小鎮的經(jīng)驗，特別是浙江的經(jīng)驗，其實(shí)質(zhì)就是如何處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，如何最大限度降低創(chuàng )新企業(yè)和市場(chǎng)主體的發(fā)展成本，如何激發(fā)中小企業(yè)家的活力，如何營(yíng)造特色小鎮發(fā)展的軟環(huán)境。具體來(lái)說(shuō)，就是通過(guò)什么樣的辦法解決特色小鎮的用地問(wèn)題；如何吸引人才在特色小鎮集聚；如何因地制宜制定改革措施等等?！?/p>

比如，可以考慮在特色小鎮率先進(jìn)行農村集體土地管理制度改革，鼓勵集體和農民的宅基地以及建設用地參與特色小鎮開(kāi)發(fā)，降低征地成本。　　

再者，可以試驗小塊土地拍賣(mài)方式，不管征收土地還是集體建設用地都不再引進(jìn)大規模的房地產(chǎn)公司開(kāi)發(fā)，而是把土地分成幾十平方米和半畝地或一畝地，直接賣(mài)給中小投資者，使得他們在購買(mǎi)土地使用權后，能夠做興辦置業(yè)的長(cháng)期打算，帶動(dòng)服務(wù)業(yè)品質(zhì)提升和實(shí)業(yè)發(fā)展。拍賣(mài)小塊土地的使用權，等于為中小投資者的投資提供了最好的方向，同時(shí)也遏制了大房地產(chǎn)公司的無(wú)限擴張?！　?/p>

我們曾經(jīng)詢(xún)問(wèn)中小投資者愿意買(mǎi)房還是買(mǎi)地，大多有投資興趣的人都愿意買(mǎi)地。如果小塊土地以拍賣(mài)使用權的方式在特色小鎮推廣，可以大大緩解中小投資者無(wú)處投資的壓力，緩解資金集中于房地產(chǎn)和股票市場(chǎng)的壓力，最重要的是通過(guò)將資金注入實(shí)體經(jīng)濟，帶動(dòng)特色小鎮的發(fā)展。

*本文轉載自微信公眾號“財經(jīng)雜志”（ID：i-caijing）。