上海從一個(gè)小漁村發(fā)展到千萬(wàn)級別人口的大城市經(jīng)歷了上千年，1959年上海人口首次達到1028萬(wàn)人，而在過(guò)去短短二十年中，上?？側丝谠黾恿?000萬(wàn)人，目前上海常住人口總量已經(jīng)超過(guò)2400萬(wàn)。人口過(guò)快增長(cháng)導致的交通擁堵、住房緊張、教育和衛生資源緊缺等“大城市病”將日益嚴重?！段覈鴩窠?jīng)濟和社會(huì )發(fā)展十二五規劃綱要》和國務(wù)院辦公廳《關(guān)于積極穩妥推進(jìn)戶(hù)籍管理制度改革的通知》中都提出“特大城市要合理控制人口規?！?，這為上?？刂迫丝谠鲩L(cháng)提供了依據。如何有效控制上海人口規模的過(guò)快增長(cháng)，實(shí)現人口、資源、環(huán)境的協(xié)調可持續發(fā)展，是擺在上海面前的重大現實(shí)問(wèn)題。

學(xué)界對于大城市人口規模要不要進(jìn)行嚴格的調控存在一定的爭議。王桂新從城市可持續發(fā)展的角度[1]、左學(xué)金等從城市實(shí)現創(chuàng )新和保持優(yōu)勢等角度[2]，認為目前大城市的人口規模有必要進(jìn)一步增加。丁金宏、黃榮清則認為緩解大城市病必須調控大城市人口的規模，特別是流動(dòng)人口規模[3]。

而在已有的大城市人口規模調控方面，學(xué)者普遍認為效果不佳。段成榮在總結了北京人口調控“步步為營(yíng)、節節敗退”的歷史后認為，在流動(dòng)人口總量進(jìn)一步增加而且主要流向大城市的背景下，北京市控制人口規模難度很大，不如不作為[4]。當前我國大城市采取行政、產(chǎn)業(yè)置換和空間疏導等主要手段進(jìn)行的人口調控都未能取得預期效果[5]。我國大城市人口調控存在調控理念滯后、空間調控不力、市場(chǎng)手段缺乏等問(wèn)題[6]?？傮w來(lái)說(shuō)，學(xué)者們對大城市調控效果不佳的原因缺乏深入的研究。

上海與全國一樣，存在著(zhù)人口調控效果不佳的問(wèn)題，從“五普”到“六普”，上海的常住人口平均每年增長(cháng)69萬(wàn)人，呈現長(cháng)時(shí)間持續高速增長(cháng)的勢頭，如果不采取有效有力的人口規模增長(cháng)的控制辦法，未來(lái)一段時(shí)期，上海常住人口還將以較快速度增長(cháng)。因此，有效控制人口規模的過(guò)快增長(cháng)已經(jīng)成為當前非常迫切，需要采取有力措施解決的重大問(wèn)題。本文擬于分析上海人口規模增長(cháng)態(tài)勢和控制上海人口規模增長(cháng)的瓶頸的基礎上，探討控制上海人口規模過(guò)快增長(cháng)的對策。

1.上海外來(lái)人口規模增長(cháng)勢頭

從1993年到2012年，上海常住人口從1381萬(wàn)增加到2380萬(wàn)，19年間增加了1000萬(wàn)，平均每年增加52.6萬(wàn)，年均增長(cháng)2.9%。其中外來(lái)常住人口由1993年的123萬(wàn)增加到2012年的960萬(wàn)，平均每年增加44萬(wàn)，年均增長(cháng)11.4%；外來(lái)常住人口增加量占到全市常住人口增加量的83.8%，占全市常住人口的比重也由8.9%上升到40.3%。

從未來(lái)中長(cháng)期態(tài)勢看，如果沒(méi)有有力、有效的積極調控措施，上海的外來(lái)常住人口還將呈現一個(gè)繼續增長(cháng)的趨勢。根據我們的預測，如果不采取有效調控措施，2020年上海常住人口將超過(guò)《上海市主體功能區規劃》中全市常住人口總量2650萬(wàn)的人口規劃目標，2030年將達到3000萬(wàn)人左右(見(jiàn)圖2)。

資料來(lái)源：王振、周海旺《上海社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展趨勢及對交通的影響》(上海交通白皮書(shū)課題報告，2012年)。

從市統計局提供的本市常住人口數據來(lái)看，上海2011年常住人口增長(cháng)45萬(wàn)人，2012年增長(cháng)35萬(wàn)人，人口增長(cháng)速度有所放緩，明顯低于2000-2010年間平均每年69萬(wàn)人的增長(cháng)速度。但是，僅從這個(gè)數據并不能說(shuō)明上海的外來(lái)人口流入將進(jìn)入遞減的拐點(diǎn)階段。因為這個(gè)數據只是抽樣調查的估計數字，其抽樣的對象主要集中在一些管理成熟的區域。我們認為，對于外來(lái)人口未來(lái)的增長(cháng)趨勢，寧可作悲觀(guān)預計。如果不出臺一些特殊措施，這些悲觀(guān)預計很可能就變成現實(shí)。因為從國際經(jīng)驗看，像上海這種等級的大城市，在一個(gè)國家的工業(yè)化、城市化進(jìn)程中，必然成為外地人口尤其是農村人口的向往之地，這是規律。我國人口眾多，而且大量?jì)?yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源又集中在幾個(gè)特大城市，在國家越來(lái)越要求為外來(lái)人口提供公平民生待遇的大環(huán)境下，未來(lái)很長(cháng)一段時(shí)期這些特大城市都將面臨很大的外來(lái)人口流入壓力。上海更不可能例外。

2.外來(lái)人口快速增長(cháng)給上海帶來(lái)了嚴峻挑戰

上海建設空間面積非常有限，而上海的公共資源更加有限?？焖僭鲩L(cháng)的人口規模給上海的經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和城市管理帶來(lái)了越來(lái)越嚴峻的挑戰。

(1)公共服務(wù)供需缺口不斷擴大。

上海人口總量過(guò)快增長(cháng)和人口分布不均，造成了公共服務(wù)總量短缺和結構性短缺并存的雙重難題。

人口總量過(guò)快增長(cháng)使公共服務(wù)捉襟見(jiàn)肘，突出表現在衛生和教育兩個(gè)方面。從衛生方面看，上海每萬(wàn)人口醫生數和醫院床位數，已經(jīng)從1993年的42人和49張，下降至2000年的31人和45張，2011年進(jìn)一步下降到22人和37張[7]?！翱床‰y”現象愈演愈烈，特別是三級醫院，醫療資源更為緊張。從教育看，2004年上海開(kāi)始了新一輪人口出生高峰，帶來(lái)了2011年以來(lái)的小學(xué)入學(xué)高峰，這兩年上?！叭雸@難”、“入學(xué)難”問(wèn)題日益凸顯，并將會(huì )順次延伸到初中、高中。

特別是，人口分布郊區化使郊區公共服務(wù)資源更為緊張。如圖3所示，新世紀以來(lái)隨著(zhù)舊城區改造和新區開(kāi)發(fā)建設的加快推進(jìn)，以及產(chǎn)業(yè)結構和布局的調整，上海全市常住人口正經(jīng)歷從中心城區向郊區擴散的過(guò)程，郊區成為上海人口增長(cháng)的主要區域。上海外來(lái)常住人口規模位居前三的區分別是浦東新區(202.43萬(wàn))、閔行區(120.37萬(wàn))、松江區(93.74萬(wàn))，松江區、嘉定區和青浦區的外來(lái)常住人口規模已經(jīng)超過(guò)戶(hù)籍人口，出現“倒掛現象”，在一些“城中村”更嚴重。在人口快速大量集聚的郊區，公共服務(wù)供給遇到了前所未有的壓力，不要說(shuō)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源，就是一般的公共服務(wù)資源也極為短缺。

資料來(lái)源：2000年、2010年上海市人口普查數據。

(2)城市社會(huì )管理難度越來(lái)越大。

近郊區“城中村”、群租房、違章搭建等問(wèn)題日益突出，并帶來(lái)違法犯罪多發(fā)、社會(huì )治安形勢嚴峻、群體性矛盾突出等多重隱患。有統計顯示，上海有72%以上的犯罪為非本地戶(hù)籍人口所為[8]。在外來(lái)人口集中的鎮，外來(lái)人員刑事案件占到全鎮刑事案件的80%—90%，并且侵害的對象也主要是外來(lái)人口。很大一部分外來(lái)人口從事小餐館、小旅店、小發(fā)廊、小網(wǎng)吧、小歌廳、小市場(chǎng)等“六小產(chǎn)業(yè)”，存在無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)、衛生設施不到位、環(huán)境衛生狀況不良等情況，同時(shí)還存在大量的黑三輪、黑中介、黑診所、黑食品加工等“地下經(jīng)濟”，賣(mài)淫嫖娼、流竄盜竊、搶劫詐騙等違法犯罪人員也混跡其中，給社會(huì )治安帶來(lái)了極大隱患。而郊區社會(huì )治安人員配備不足，浦東新區在內的9個(gè)郊區縣人口占全市的69.7%，城管執法編制卻僅占全市的52.5%，上海社區綜合協(xié)管隊伍缺口更達到7000多名[9]。

(3)資源環(huán)境承載量逼近極限。

上海是一個(gè)資源緊缺型城市。隨著(zhù)人口規模的持續增加，上海人口與資源、環(huán)境等方面的矛盾日益尖銳。2011年上海城鎮建設用地已占市域總面積的48%，接近50%的生態(tài)極限值；按城鎮用地計算，上海人口密度高達9589人/平方公里，其中中心城區16828人/平方公里，而這一密度是東京的2.4倍、倫敦的3.5倍、巴黎的4.8倍。上海人口高度密集，已出現了資源供不應求、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降、交通等基礎設施不堪重負等危及城市安全的嚴重后果。

(4)產(chǎn)業(yè)結構升級受到制約。

外來(lái)常住人口文化程度低，其中初中及以下就占了近70%，遠遠低于戶(hù)籍人口文化程度，導致整個(gè)上海的人口素質(zhì)不高。上海每10萬(wàn)人中擁有大學(xué)文化程度的人數與北京相比少近1萬(wàn)人，也比南京、武漢少，上海的人才優(yōu)勢已經(jīng)不再突出，這必須引起我們的高度重視。上海市外來(lái)人口、戶(hù)籍人口和常住人口受教育程度的對比可參見(jiàn)圖4。

資料來(lái)源：2010年上海市人口普查數據。

特別是，外來(lái)就業(yè)人口主要集中在低端行業(yè)，而且這些就業(yè)人口還存在著(zhù)長(cháng)期定居化趨勢，對上海的產(chǎn)業(yè)結構調整形成較大挑戰?！傲铡睌祿@示，上海外來(lái)就業(yè)人口649.8萬(wàn)，超過(guò)了戶(hù)籍就業(yè)人口(572.2萬(wàn))，占全市就業(yè)人口的53.2%，受文化程度和勞動(dòng)技能的限制，他們就業(yè)主要集中在“制造業(yè)”(41.3%)、“批發(fā)和零售業(yè)”(18.4%)、“建筑業(yè)”(8.9%)。根據我們對閔行區的調研，該區2012年共有127萬(wàn)外來(lái)常住人口。外來(lái)就業(yè)人口中務(wù)工人數最多，占68%，經(jīng)商人員占12%，建筑施工人員占4%，務(wù)農人員占0.25%。經(jīng)商人員主要分布在城鎮化發(fā)展較為成熟的四個(gè)鎮：七寶(24.41%)、梅隴(16.07%)、莘莊(10.64%)、華漕(9.74%)，四鎮經(jīng)商人員共占閔行區總經(jīng)商人數的61%。根據該區工商部門(mén)調查，經(jīng)商人員中從事各類(lèi)市場(chǎng)、小物流、小作坊等低端商貿服務(wù)的人員較多，區內各類(lèi)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)戶(hù)有19046戶(hù)，這些經(jīng)商戶(hù)不僅多數非正規雇用外來(lái)人員，而且有很大一部分人是舉家遷來(lái)上海，多數還生育二胎甚至三胎。

圖52012年閔行區外來(lái)人員從業(yè)結構

資料來(lái)源：閔行區人口辦2012年來(lái)滬人口統計表。

以下為《北京、上海兩地外來(lái)人口結構調查》相關(guān)信息圖表：