4月29日，鳳凰古城在不安中迎來(lái)了五一長(cháng)假的第一批游客。日前，鳳凰古城景區門(mén)口的門(mén)票收費處已“形同虛設”，“是否買(mǎi)票看覺(jué)悟吧！”古城游客這樣說(shuō)。

看似一場(chǎng)鬧劇的“圈地事件”，由鳳凰縣人民政府及鳳凰古城背后的“操縱者”——鳳凰古城文化旅游投資股份有限公司主導的“去商業(yè)化”改革計劃的引子，且不論這場(chǎng)“改革之風(fēng)”是否能讓古城“自然滋長(cháng)了11年的零散無(wú)序的商業(yè)模式”走向“規范化運營(yíng)”。

單就此次事件中的政府職能部門(mén)危機公關(guān)及處理民眾輿情，體現出現階段中國地方政府在旅游化進(jìn)程中的危機管理能力，且透露出中國古城旅游化進(jìn)程中運營(yíng)管理的復雜性和利益取向問(wèn)題。

本文將從此次“圈地事件”的政府危機公關(guān)出發(fā)，探討地方政府在旅游化進(jìn)程、尤其是牽涉復雜龐大的利益攸關(guān)者的運營(yíng)過(guò)程中的角色與定位。 

一．劃地為“牢”：景區“規范化運營(yíng)管理”的引子

2013年 3月19日，鳳凰縣政府在長(cháng)沙舉行的鳳凰古城景區整合經(jīng)營(yíng)規范管理新聞發(fā)布會(huì )上公布，鳳凰古城景區新的旅游管理服務(wù)體系將從4月10日正式啟動(dòng)：

“將鳳凰古城風(fēng)景名勝區的古城景區與神鳳文化景區兩個(gè)4A級景區整合為一個(gè)產(chǎn)品，增加了旅游范圍和景點(diǎn)，價(jià)格仍按省物價(jià)局批復的每人次148元執行。

城外的鄉村游景區點(diǎn)，根據市場(chǎng)需求和建設精品原則，把20個(gè)景點(diǎn)整合整理為兩條精品線(xiàn)路，每條線(xiàn)路的門(mén)票價(jià)格由原來(lái)的148元下調至100元。通過(guò)這次整合，游客來(lái)鳳凰旅游花相同或更少的錢(qián)，將得到更多和更優(yōu)的旅游體驗?！?/span>

收門(mén)票只是一個(gè)引子，背后的動(dòng)機是鳳凰縣政府對于鳳凰古城“去商業(yè)化”和所謂“規范化運營(yíng)”的改革大浪。

政府稱(chēng)：為了把鳳凰打造成為國際知名旅游目的地，維護游客合法權益，實(shí)現共贏(yíng)發(fā)展，鳳凰縣委、縣政府組織縣內各景區經(jīng)營(yíng)主體，根據市場(chǎng)需求和鳳凰旅游的實(shí)際，形成“整合經(jīng)營(yíng)，規范管理，構建鳳凰旅游服務(wù)管理新體系”的思路，并將組建“鳳凰古城景區管理服務(wù)有限公司”，對鳳凰古城、南華山、鄉村游、南長(cháng)城、奇梁洞等景區實(shí)行“四統一”管理服務(wù)模式。

政策背后，是2001年發(fā)展旅游以來(lái)快速發(fā)展中產(chǎn)生的諸多問(wèn)題：

1、無(wú)序開(kāi)發(fā)，以次充好、價(jià)格混亂、欺詐游客、無(wú)證拉客、違規操作，游客投訴居高不下；

2、古城核心景區缺乏管控，違規旅游社以“免費贈送鳳凰游”牟取違法利益，破壞行業(yè)公平，損害導致正規經(jīng)營(yíng)旅行社對鳳凰市場(chǎng)信心日降；

3、鳳凰古城保護壓力增大，大量零負團費團隊涌入鳳凰，管理成本劇增，古城不堪重負。

早在2012年年初，鳳凰古城便以“鳳凰西南軍事防御體系”的名義啟動(dòng)世界文化遺產(chǎn)申請計劃。古城保護之路，日漸浮上水面。

在2013年10月27日的大湘西文化旅游產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展推進(jìn)會(huì )上，湖南鳳凰縣委書(shū)記顏長(cháng)文表示，要將鳳凰苗族“四月八”跳花節、鳳凰邊城音樂(lè )節等五大文化節會(huì )活動(dòng)辦成品牌，讓鳳凰古城真正成為文化古城，而不是商業(yè)古城。

由此看來(lái)，出發(fā)點(diǎn)為“保護文化”，收門(mén)票政策放出，卻遭到來(lái)自媒體和民眾的集體聲討以及景區商戶(hù)的關(guān)門(mén)示威。

與這場(chǎng)“圈地運動(dòng)”危機事件相比，變“商業(yè)古城”為“文化古城”——保護古城的初衷和理念，悄然淹沒(méi)在口水仗中，從政府的表現來(lái)看，缺少預警機制，未能事先察覺(jué)征兆。

從中國旅游市場(chǎng)化進(jìn)程來(lái)看，“門(mén)票”事件一直是國人“心頭之痛”，從黃山等名牌景區門(mén)票漲價(jià)、黃金周“門(mén)票漲價(jià)”等到今年國家干預強制實(shí)行門(mén)票優(yōu)惠政策，都可看出門(mén)票事件的敏感性。

對于鳳凰古城這樣一個(gè)原住民居住的“城”而非單純意義上、可以“圈起來(lái)”的景區而言，變“免費”為收費，勢必對當地原著(zhù)名生活造成嚴重影響，對運營(yíng)管理增加難度——對于這點(diǎn)，政府應當有所預警和防備，正因為政府對此的疏忽和預警缺失，才讓口水仗一促即發(fā)，一發(fā)不可收拾。 

二．線(xiàn)上線(xiàn)下“口水仗”：越演越烈的危機事件

4月10日，鳳凰古城門(mén)票新政實(shí)施第一天。

4月11日，古城內眾多商戶(hù)自發(fā)罷市抗議“進(jìn)城費導致散客銳減”，被鳳凰縣官方定義為系“無(wú)證導游、拉客人員”組織、唆使。

4月12日，鳳凰縣官方與100多家客棧老板座談，副縣長(cháng)高湘文稱(chēng)，商戶(hù)必須度過(guò)陣痛期，“很多人不在乎門(mén)票多少”。

4月14日～15日，家住該景區的黃田被曝出“想帶女友回家見(jiàn)父母”被攔，因為檢票人員認為“女友不在免票政策之內”。

鳳凰縣官方對此的回應是：正常，規矩定了就該嚴肅?！昂门患蕖P凰男’，因為每次上門(mén)都要錢(qián)?！?月14日，一句網(wǎng)絡(luò )流行語(yǔ)橫空出世，兩天內獲得3000余條轉發(fā)。 

據中青輿情監測室統計，6天內，關(guān)注鳳凰古城“進(jìn)城費”的日均新聞數，從1000余條攀升至2300余條。日均微博數量從1.2萬(wàn)條攀升至8.4萬(wàn)條，近50萬(wàn)網(wǎng)民參與討論。

中青輿情監測室對1000條網(wǎng)民留言進(jìn)行抽樣分析后顯示，對“進(jìn)城費”一事持否定態(tài)度的，占到91.3%。在事件爆發(fā)初期的6天內，事件危機程度由當地商戶(hù)“罷市”演變?yōu)槿珖秶鷥鹊木W(wǎng)民“聲討”，態(tài)勢迅速升級，這與政府面對危機時(shí)的“粗放型言論”息息相關(guān)。

“無(wú)證導游、拉客人員”組織、唆使罷市、“很多人不在乎門(mén)票多少”“女友不在免費范圍內系正常，規矩定了就該嚴肅”等官方言論，無(wú)疑是讓這場(chǎng)危機迅速惡化的決定性因素。

態(tài)度強硬，將商戶(hù)歸結為“無(wú)證導游、拉客人員”，將古城原住民的利益置若罔聞?！昂芏嗳瞬辉诤蹰T(mén)票多少”也引來(lái)新華社刊文質(zhì)問(wèn)：“統計數據顯示，148元的門(mén)票接近湖南當地一個(gè)農民月純收入的1/4。你說(shuō)這樣的門(mén)票價(jià)格，普通游客會(huì )不會(huì )在乎？”

“門(mén)票多收‘三五斗’，游客量少了五六成，看似算得很精，卻等于搬起石頭砸自己的腳?！庇忻襟w這樣慨嘆。網(wǎng)民否定意見(jiàn)中，質(zhì)疑鳳凰縣官方?jīng)Q策不公開(kāi)、不透明的聲音更大，占到32.8%?！笆召M令”是否經(jīng)過(guò)了聽(tīng)證程序？

按照鳳凰縣副縣長(cháng)蔡龍的說(shuō)法：鳳凰古城門(mén)票由于是新定價(jià)格，而非漲價(jià)，故不需要聽(tīng)證。此言一出，立即引來(lái)“拍磚”無(wú)數?！堵眯屑译s志》官方微博發(fā)問(wèn)：“景點(diǎn)收費本也無(wú)可置疑，只是收多少是合適的？收取的費用怎樣合理分配？是還利于民，還是用于古城維護？這些都太模糊?！?/span>

網(wǎng)民“耗兒女兒”也稱(chēng)：“我贊成適當收費和限制人數，以保護古城風(fēng)貌。不能接受的，是模糊的收費流向，和政府傲慢的辯解態(tài)度?！?/span>

網(wǎng)民“桀驁之風(fēng)”則一聲嘆息：“對于收門(mén)票，若沒(méi)有任何監督，到頭來(lái)還是肥了‘看不見(jiàn)的手’……”

15日，微博粉絲達65萬(wàn)的全國律師協(xié)會(huì )行政法專(zhuān)業(yè)委員會(huì )副主任袁裕來(lái)，以一條“政府有權出售城市？”的質(zhì)疑微博，獲得了12小時(shí)內轉發(fā)上萬(wàn)次的相應。

他質(zhì)疑，鳳凰縣政府被曝和當地旅游公司合股成立景區服務(wù)公司，政府持股49%，旅游公司持股51%?！傍P凰官方一意孤行強征‘進(jìn)城費’，是在為公司上市做準備？”“政府不是鳳凰古城的‘業(yè)主’，有什么權將鳳凰私下交易支配和分割？”

令43.6%網(wǎng)民不滿(mǎn)的，正是躲這場(chǎng)“公私合營(yíng)”背后的東西——鳳凰縣官方是不是在罔顧政府職能，執意與民爭利？看似簡(jiǎn)單的“圈地事件”，在這場(chǎng)官民互動(dòng)中終于演變成對“利益分配”問(wèn)題的討論以及對旅游資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中政府職能的拷問(wèn)。

網(wǎng)民“雪潤無(wú)痕”說(shuō)：“一個(gè)普通的景區收費事件能激起全國的民意反彈，根本上是因為“美侖美奐的湘西人文古城，淪為政府擠壓商戶(hù)和居民生存空間、攫取游客的利益場(chǎng)。以收費求涅磐的鳳凰，終將淪為被斬殺取卵的雞?！?/span>

在網(wǎng)民“江南fm”看來(lái)，鳳凰縣“出售”城市的法理前提只有一個(gè)：“須經(jīng)古城中全體居民和商戶(hù)的表決同意，既然將整座古城打包營(yíng)銷(xiāo)，城內所有居民和商戶(hù)都應享有營(yíng)銷(xiāo)收益的分配權?！?/span>

“政府應是市場(chǎng)監管者，不越位不缺位，才是現代政府應有的作為。湘西如畫(huà)的邊城不該承受如此喧囂。政府職能的轉變，期待鳳凰涅槃?！薄度嗣袢請蟆返奈⒉┰u論如是說(shuō)。     

之后，鳳凰縣政府就輿論關(guān)注的門(mén)票收取問(wèn)題做了回應，雖然鳳凰縣委常委、副縣長(cháng)蔡龍開(kāi)誠布公、低姿態(tài)地“真誠請求大家寬容理解”，承諾“一定努力改進(jìn)不足的地方”，并透露，雖然目前鳳凰不具備免費條件，不過(guò)今后會(huì )逐步考慮降價(jià)直至免費。

對短短一小時(shí)的微訪(fǎng)談，圍觀(guān)網(wǎng)友似乎并不買(mǎi)賬。許多網(wǎng)友認為回答了無(wú)新意，套話(huà)官話(huà)太多，避重就輕。鳳凰古鎮的確有上市的打算，但收門(mén)票跟上市無(wú)關(guān)。16日下午，鳳凰古城官方在微博上回應稱(chēng)，鳳凰縣的絕大多數人是贊成和擁護收費的。

國家發(fā)改委社會(huì )發(fā)展司司長(cháng)王威回應鳳凰古城漲價(jià)時(shí)表示，自然文化、珍貴遺產(chǎn)，一個(gè)是大自然的杰作，一個(gè)是祖先的遺作，應該是全體中國人民，甚至是全世界人民都應該享受的。不應該以有錢(qián)沒(méi)錢(qián)來(lái)劃線(xiàn)，希望大家都能領(lǐng)略、都能感受這種杰作，將來(lái)一定會(huì )逐步地降價(jià)或低票制。

王威強調，門(mén)票是不能夠成為小集團或者個(gè)人謀取利益的工具，應該讓大自然和我們祖先留下的美好資源能夠服務(wù)于廣大人民群眾。對于輿論的發(fā)展，當地政府由于態(tài)度的強硬和言論失當，非但沒(méi)有有效的引導輿論，反而將這場(chǎng)危機越演越烈。

輿論關(guān)注點(diǎn)從門(mén)票升級為對利益分配、政府職能的拷問(wèn)，范圍從部分網(wǎng)民升級為全體網(wǎng)民和當地商戶(hù)、期間更是有中央媒體的推波助瀾，整體輿論導向由于政府言論的缺失和不當，導致輿論“一邊倒”，導致政府的道歉顯得無(wú)能為力。

不僅如此，官方公布的數據與現實(shí)商戶(hù)的經(jīng)營(yíng)情況相差萬(wàn)別：據鳳凰縣政府截至4月13日公布的數據，4天內門(mén)票收入突破227萬(wàn)元。相形之下，據媒體報道，街面上賣(mài)土特產(chǎn)的商販一天只賣(mài)了18塊錢(qián)的東西。

這無(wú)疑讓本已無(wú)奈的景區商戶(hù)雪上加霜。此時(shí)，早已公布的“煙雨鳳凰”項目由于商戶(hù)利益的問(wèn)題浮出水面，這個(gè)被定位于分流鳳凰古城客流的旅游項目，被古城商戶(hù)認為是“籠罩在頭上的烏云”。

15日，當地政府公布免票政策：鳳凰縣鄰近的湖南湘西土家族苗族自治州、湖南懷化市、貴州銅仁市三地區居民游鳳凰古城均可享受免費待遇;從4月20日起，全國學(xué)生到鳳凰古城旅游票價(jià)從80元降為20元。

當天，在沱江大橋附近的農家游船碼頭，上百條農家游船依然停在岸邊，沒(méi)有一個(gè)客人。這與上游北門(mén)碼頭的熱鬧熙攘形成鮮明對比，在那里花了148元購買(mǎi)通票等待“沱江泛舟”的游客不時(shí)排起長(cháng)隊。

據媒體報道，在此次門(mén)票收費中，商戶(hù)和船夫們利益受損嚴重。據悉，在鳳凰景區148元的全價(jià)票中，就包含了沱江泛舟一項，但是該項活動(dòng)全權包給了鳳凰古城景區服務(wù)管理有限公司及其下屬的船隊，原先以此為生的船夫們均無(wú)事可干。

15日，鳳凰沱江下游的農家船代表分別與鳳凰縣沱江鎮人民政府、鳳凰古城景區旅游管理服務(wù)有限公司簽訂《合作組建桃花島農家船公司框架協(xié)議》與《合作運營(yíng)框架協(xié)議》，一改過(guò)去上岸拉客的歷史，以船入股實(shí)行公司化運營(yíng)。

據了解，按照協(xié)議新成立的桃花島農家船公司實(shí)行股份制運營(yíng)，由鳳凰縣古城景區旅游服務(wù)管理公司[4]統一經(jīng)營(yíng)售票。日前，古城門(mén)口的售票處“形同虛設”。這場(chǎng)鬧劇，似乎在媒體喧嘩聲的逐漸平靜中結束。

三．官民互動(dòng)：錯綜復雜的利益攸關(guān)者

從上述發(fā)展過(guò)程來(lái)看，此次鳳凰古城“圈地事件”的利益攸關(guān)者非常明顯，在事件中起到不同的作用，而政府與之的互動(dòng)和回應也在一定程度上反應了當地政府在處理危機事件的能力。具體情況如下表： 

綜上所述，在整個(gè)危機事件中，網(wǎng)民、當地民眾、主流媒體、微博大戶(hù)等意見(jiàn)領(lǐng)袖及景區商戶(hù)、投資者都在扮演著(zhù)不同的角色：網(wǎng)民的輿論“一邊倒”與當地民眾（商戶(hù)）在現場(chǎng)發(fā)生的事件結合起來(lái)，使整個(gè)民情輿論導向呈明顯的一邊倒趨勢。

在這種態(tài)勢下，因當地政府并未采取任何媒體公關(guān)策略，主流媒體本著(zhù)公正的社會(huì )責任，站到了民眾一邊，以明確的口吻質(zhì)疑當地政府的市場(chǎng)化職能問(wèn)題，并站在人類(lèi)發(fā)展的高度（發(fā)改委）對旅游資源“圈地”問(wèn)題樹(shù)立標準，加之其他媒體的跟風(fēng)報道，對整個(gè)輿論導向起著(zhù)關(guān)鍵性的把控作用。

景區商戶(hù)除了罷市關(guān)門(mén)抗議等線(xiàn)下行為外，其作用還通過(guò)媒體采訪(fǎng)體現出來(lái)，他們對自身利益“被剝奪”的擔憂(yōu)、對另一個(gè)圈地項目“煙雨鳳凰”的擔憂(yōu)等等，都在不同層面上引出背后更深層的原因。

媒體—當地民眾（商戶(hù)）—網(wǎng)民“三輪驅動(dòng)”，將這次危機不斷升級，將看似簡(jiǎn)單的“門(mén)票事件”演變成對政府職能和利益機制的拷問(wèn)。

而在這其中，政府對利益攸關(guān)者的溝通卻顯得強硬而無(wú)力：在事件初期，對大部分言論不予回應，直到景區商戶(hù)罷市事件才出面發(fā)表言論，然而，接連不斷的似乎置民眾利益于不顧的言論（雖然貌似有一定的正確性），將這場(chǎng)危機迅速升級。

在事件發(fā)展中期，面對輿論對利益分配、政府職能的拷問(wèn)，政府再一次失語(yǔ)，與政府站在“統一戰線(xiàn)”的投資商也將“矛頭”指向政府，盡管已正式向民眾道歉，但由于此前的負面態(tài)度，此時(shí)的道歉顯得蒼白無(wú)力。

然而，從政府對景區商戶(hù)的溝通來(lái)看，不論民間資本壟斷的“煙雨鳳凰”項目是否會(huì )剝奪現有商戶(hù)的利益，不論政府的“統一管理規范經(jīng)營(yíng)”的政策是否會(huì )傷及景區商戶(hù)的利益。

相對而言，溝通效果比與民眾的溝通效果稍好：在商戶(hù)罷市事件爆發(fā)后立刻召集商戶(hù)開(kāi)會(huì )，安撫情緒，并及時(shí)處理船工的“閑置問(wèn)題”，采取相對恰當的方式（鼓勵入股）將商戶(hù)納入統一經(jīng)營(yíng)體系。 

四．小結

不僅僅是“公關(guān)”整個(gè)事件，與其說(shuō)是一場(chǎng)官民互動(dòng)的危機公關(guān)，不如說(shuō)是政府、民眾、商戶(hù)及媒體之間的博弈。

在以中國政府為主體的旅游開(kāi)發(fā)進(jìn)程中，本應屬于民眾的旅游資源被利益團體大搞“圈地運動(dòng)”，景區開(kāi)發(fā)運營(yíng)都需要龐大成本，不獲利，開(kāi)發(fā)資金從何而來(lái)？收不收門(mén)票，并不重要，關(guān)鍵看如何收，利益獲取無(wú)可厚非，關(guān)鍵是以怎樣的方式獲利，讓什么人、多少人獲利。

在旅游開(kāi)發(fā)過(guò)程中，“官商勾結”已經(jīng)不是什么稀罕事，在游客心目中，收門(mén)票——已經(jīng)見(jiàn)怪不怪，本可以相對平和的接受，卻因為鳳凰縣政府的不當言論和回應方式將這項“規范化經(jīng)營(yíng)”的政策演變成輿論危機，在社會(huì )化媒體大行其道的今天，信息的流通速度更是加快，鳳凰官方微博不僅對此事件未能及時(shí)回應。

相反，其回應的態(tài)度強硬，是告知而并非“溝通”，傳播諸如“鳳凰縣的絕大多數人是贊成和擁護收費的”主觀(guān)臆斷（至少在網(wǎng)民看來(lái)如此）的言論。

歸根到底，這是由于當地政府的民生意識問(wèn)題，并未將民眾利益、商戶(hù)利益放在首位，而是一意孤行，始終以強硬的態(tài)度與民眾溝通，甚至挑戰民眾的意識極限。然而，最終政府提出免票政策。

然而，一個(gè)開(kāi)放式古城的“圈地收費”是否真的能將本地人和外地人如此簡(jiǎn)單的區分開(kāi)來(lái)？現實(shí)的可操作性，又是這項免票政策的難題。目前景區售票處的“形同虛設”

再次證明，這次收門(mén)票政策的失敗和當地政府公信力的下降?！盁熡犋P凰”仍在繼續，鳳凰古城何去何從？在商業(yè)古城到文化古城的轉型道路上，鳳凰古城能走多遠？當地政府，任重而道遠。