1、現象：景區門(mén)票價(jià)格的地域性差異

繼2018年6月發(fā)布《關(guān)于完善國有景區門(mén)票價(jià)格形成機制  降低重點(diǎn)國有景區門(mén)票價(jià)格的指導意見(jiàn)》后，2019年3月14日國家發(fā)展和改革委員會(huì )（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國家發(fā)改委”）又發(fā)布了《關(guān)于持續深入推進(jìn)降低重點(diǎn)國有景區門(mén)票價(jià)格工作的通知》，要求更大范圍、更大力度推進(jìn)重點(diǎn)國有景區門(mén)票降價(jià)，對2018年已經(jīng)降價(jià)，但降價(jià)不到位、高定價(jià)大折扣等問(wèn)題仍然突出的景區，要推動(dòng)進(jìn)一步門(mén)票降價(jià)。與其他國家相比，我國景區門(mén)票占居民人均月收入一直處于較高水平，以美國黃石公園、法國盧浮宮、日本富士山為代表的多數景區門(mén)票一般低于國民人均月收入的1%。2018年我國居民人均可支配月收入為2352元，而高于100元的國有重點(diǎn)景區門(mén)票卻不在少數（國家統計局，2019）。有人常常用美國迪士尼樂(lè )園的門(mén)票票價(jià)來(lái)論證國內景區門(mén)票并不貴，但這不可比，迪士尼是“無(wú)中生有”，由企業(yè)投資建成，純粹屬于市場(chǎng)行為?？杀鹊氖敲绹S石公園，黃石公園對一部7人座的汽車(chē)收費25美元（筆者1996年游覽時(shí)是7美元），每人不到4美元，且一票可以同時(shí)在黃石公園及大堤頓國家公園任意游覽7天。高門(mén)票被視為制約國內旅游發(fā)展的重要因素，降低票價(jià)也一直是旅游業(yè)可持續發(fā)展的重要內容，但目前來(lái)看情況仍難改善。

筆者通過(guò)整理中國世界遺產(chǎn)名錄中或近幾年開(kāi)發(fā)的具有代表性的重點(diǎn)景區2018年降價(jià)后的門(mén)票價(jià)格，發(fā)現門(mén)票居高不下的情況并非普遍存在于全國所有重點(diǎn)景區，具有明顯的地域性差異。相比于東部發(fā)達地區，欠發(fā)達地區的景區門(mén)票即使經(jīng)過(guò)國家發(fā)改委的敦促降價(jià)后仍然居高不下，“一令難行”的情況在偏遠欠發(fā)達地區更為明顯。對比多個(gè)位于我國東部發(fā)達地區的零票價(jià)景點(diǎn)，位于中西部地區的重點(diǎn)景區門(mén)票降價(jià)后仍然超過(guò)100元，部分景區門(mén)票加上必須的景區交通后已突破300元（表1）。

高票價(jià)的背后是我國景區典型的“門(mén)票經(jīng)濟”，如張家界單純的門(mén)票經(jīng)濟即占了總營(yíng)收6成以上（張家界旅游集團股份有限公司，2019）。許多封閉式景區的“門(mén)票經(jīng)濟”來(lái)源不僅只限于門(mén)票銷(xiāo)售，還有景區客運業(yè)務(wù)（包括區間車(chē)、索道等）收入，后者雖也是營(yíng)收主導，但并不屬于國家發(fā)改委要求降價(jià)的部分。如表1所示，不少景區的區內客運價(jià)格都已接近或超過(guò)門(mén)票票價(jià)，并一舉成為景區利潤最高的業(yè)務(wù)。如2017年四川峨眉山景區的門(mén)票業(yè)務(wù)利潤為1.54億元，而客運索道業(yè)務(wù)的利潤達2.15億元，毛利率達74.01%（峨眉山旅游股份有限公司，2017），明顯高于門(mén)票業(yè)務(wù)。此外，部分地勢較為平坦的旅游區往往也打著(zhù)“保護環(huán)境”“為游客安全”的旗號，特意將游客中心修建在離景點(diǎn)較遠的區域，使得乘坐區間車(chē)成為游客的必選項。如進(jìn)入新疆喀納斯的游客就必須在距離景區換乘中心約29千米處的游客服務(wù)中心購買(mǎi)高價(jià)的區間車(chē)票，乘坐區間車(chē)方能進(jìn)入景區。這種千方百計提升門(mén)票經(jīng)濟的做法在我國尤其是中西部的景區中并不少見(jiàn)。

有些國寶級且空間有限的景區（如故宮博物院），無(wú)法承受降低門(mén)票或免門(mén)票后帶來(lái)的承載壓力，這也恰恰成為了某些景區前些年提高門(mén)票的“借口”。游客量與門(mén)票高低確實(shí)有負相關(guān)關(guān)系，但在實(shí)踐中門(mén)票的價(jià)格彈性往往并不大。某享受西部政策的中部著(zhù)名景區，曾經(jīng)為提高門(mén)票價(jià)格召開(kāi)聽(tīng)證會(huì )，漲價(jià)理由是為了控制游客量進(jìn)而保護景區。門(mén)票提高之后，景區游客量不但沒(méi)有減少，還逐年上升。某些專(zhuān)家在論證高門(mén)票的合理性時(shí)認為游客在旅游過(guò)程中，機票住宿費花費如此多，幾百元門(mén)票算什么？這些論證的專(zhuān)家往往并不是購票人群。再比如故宮，門(mén)票如果從60元提高到100元，景區游客量的變化同樣也不會(huì )太大?？刂凭皡^游客量，更有效的方式是采取門(mén)票限額預約制，如西藏布達拉宮采取每天限定發(fā)售2300張票的措施，即有效保護了文化遺產(chǎn)，控制游客量并不能作為漲價(jià)的理由。

重點(diǎn)國有景區大部分是國家級風(fēng)景名勝區（相當于美國的國家公園），這是一種公共產(chǎn)品，不是一般的商品。它具有資源獨特性基礎上的壟斷性，不能說(shuō)“只要進(jìn)入市場(chǎng)，就應該以市場(chǎng)經(jīng)濟的法則來(lái)對待門(mén)票價(jià)格問(wèn)題”。我們國家的重點(diǎn)風(fēng)景名勝區一直以來(lái)實(shí)行的是屬地管理原則，地方政府，特別是經(jīng)濟相對不發(fā)達地區政府從自身的利益出發(fā)，往往采用高門(mén)票策略。國家發(fā)改委代表國家要求降低門(mén)票，是對過(guò)去屬地管理體制下門(mén)票過(guò)高的一種自上而下的糾偏，也可以認為是未來(lái)實(shí)施國家公園管理體制的一種前期工作。其正當性在于：國家是為全體公民的利益而管理自然資源。我國《憲法》第九條規定：“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源”。因此，國家對自然資源的所有其實(shí)并不是權利，而是權力。從國家財產(chǎn)制的創(chuàng )設目的的角度來(lái)看，這種權力是管理權，即通過(guò)管理自然資源實(shí)現公共福利。從這個(gè)意義上而言，國有景區本質(zhì)上屬于公共物品（左冰，2018）。

國家發(fā)改委推動(dòng)重點(diǎn)國有景區門(mén)票的調價(jià)應該被支持，這是解決“我國社會(huì )主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長(cháng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”的系列舉措之一，也是為了倒逼景區擺脫“門(mén)票經(jīng)濟”依賴(lài)，助推地方向“產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟”轉型。 

杭州西湖景區自2002年取消環(huán)湖景點(diǎn)門(mén)票后，帶動(dòng)了整個(gè)杭州的旅游發(fā)展，實(shí)現超4倍的旅游收益。降低門(mén)票是國家戰略，但從多數景區的降價(jià)力度來(lái)看，地方對于景區降價(jià)的意愿卻相對很低，尤其是部分社會(huì )關(guān)注度較高的景區普遍存在降幅較小情況，門(mén)票的定價(jià)及降價(jià)力度為何會(huì )存在地域性差異？“門(mén)票降價(jià)一令難行”的情況為什么在經(jīng)濟不發(fā)達的偏遠地區更為普遍？

2、旅游發(fā)展模式的區域性差異

門(mén)票出現地域性差異首先與旅游發(fā)展的區域性差異相關(guān)。經(jīng)濟發(fā)達程度不同，旅游發(fā)展的邏輯也存在較大差異。用弗里德曼的“核心-邊緣”理論來(lái)看我國的區域發(fā)展，中西部欠發(fā)達地區作為“邊緣”地區，與“核心”地區相比缺少資金、人才、知識技術(shù)、創(chuàng )新等重要生產(chǎn)要素，在全球化過(guò)程中往往難以依靠這些生產(chǎn)要素實(shí)現傳統產(chǎn)業(yè)轉型或發(fā)展高附加值的現代服務(wù)業(yè)（保繼剛，2014）。而旅游業(yè)則因進(jìn)入門(mén)檻低、資源導向強，往往成為擁有壟斷性旅游資源的地區爭取資金流入和發(fā)展機會(huì )的較佳選擇，如新疆喀納斯景區、西藏雅魯藏布江峽谷等。此外，相較于產(chǎn)業(yè)結構多元的“核心”地區而言，旅游業(yè)在邊緣區域的經(jīng)濟發(fā)展中往往扮演著(zhù)引擎作用。但相比于發(fā)達地區發(fā)展旅游的水到渠成，欠發(fā)達的偏遠地區發(fā)展旅游更像是孤軍深入。這類(lèi)地區位于核心的邊緣，為了引進(jìn)客源、資金和人才，在發(fā)展旅游的同時(shí)往往需要完善旅游發(fā)展的配套設施，如基礎交通設施、市政公共設施、餐飲接待設施等。這類(lèi)基礎設施由于具有投資額大、回報周期長(cháng)、且回報率低的特點(diǎn)，往往難以吸引到產(chǎn)業(yè)資本，因而只能由地方政府或國企對其進(jìn)行投資建設。除了部分財政撥款外，地方政府和政企合作開(kāi)發(fā)公司要以財政資金、貸款等方式獲取投資基金，在付出較大管理成本的同時(shí)還需承擔較大的財政壓力。相對于具有多元產(chǎn)業(yè)結構的發(fā)達地區，偏遠欠發(fā)達地區在旅游上的投資成本要大得多。

3、現有稅收體制下的財政收入差異

在門(mén)票經(jīng)濟的地域性差別中，另一個(gè)重要的原因就是不同地區稅收結構的差異。稅收收入是地方政府履行事權、提供公共服務(wù)的基礎?！昂诵摹眳^域經(jīng)濟發(fā)達程度較高，產(chǎn)業(yè)結構多元化，規模經(jīng)濟成熟；相對而言，上述以旅游業(yè)為主導產(chǎn)業(yè)的“邊緣”地區，受區位、信息、資源等要素阻礙，經(jīng)濟發(fā)展模式較為單一，經(jīng)濟發(fā)展規模較小且效益較低，這就造成了“邊緣”地區稅基較小且稅收來(lái)源單一的問(wèn)題。再看旅游業(yè)相關(guān)稅收的地域差異，欠發(fā)達地區由于規模經(jīng)濟較不成熟，除景區公司外，參與旅游經(jīng)營(yíng)中的往往是當地的小微企業(yè)。而我國在中央及地方層面都有支持小微企業(yè)經(jīng)營(yíng)的多項稅收優(yōu)惠政策：財政部規定對月?tīng)I業(yè)額2萬(wàn)~3萬(wàn)元（季營(yíng)業(yè)額6萬(wàn)~9萬(wàn)元）的營(yíng)業(yè)稅納稅人免征營(yíng)業(yè)稅（財政部，國家稅務(wù)局，2014）。部分地區為扶持小微企業(yè)發(fā)展，不斷調整營(yíng)業(yè)稅起征點(diǎn)，如2017年陽(yáng)朔再次將小型微利企業(yè)的年應納稅所得額上限由30萬(wàn)元提高至50萬(wàn)元（陽(yáng)朔國稅局，2017）。此外，西藏等西部地區還對當地鼓勵類(lèi)產(chǎn)業(yè)的內外資企業(yè)給予稅率優(yōu)惠，2011—2020年統一執行西部大開(kāi)發(fā)戰略中15%的企業(yè)所得稅，其中，部分重點(diǎn)扶持的項目還可享受免征5年企業(yè)所得稅的優(yōu)惠（西藏自治區人民政府，2014）。這類(lèi)享受稅收減免優(yōu)惠的小微企業(yè)涵蓋了旅游業(yè)中餐飲、住宿、交通等方方面面。而受制于當地人口素質(zhì)和企業(yè)法律意識等問(wèn)題，合理征稅面臨的阻礙也相對較大，游客在景區當地的多項消費也難以合理入稅。

地方政府背負的財政壓力需要通過(guò)財政收入達到平衡。目前，我國依托公共資源建設的景區所有權、管理權和收益權都歸地方政府所有，只有故宮等少數景區的所有權、管理權和收益權歸中央政府所有，因此門(mén)票收入的一部分屬于地方政府的非稅收入。非稅收入作為預算外收入一般可以由政府自由支配，用于投資基建等方面。此外，門(mén)票及景區客運營(yíng)收的增值稅也是地方政府相對穩定且有保證的稅收收入。

因此，在稅源單一且不穩定的前提下，“邊緣”地區旅游城市政府會(huì )對門(mén)票經(jīng)濟寄予厚望，其對門(mén)票經(jīng)濟的依賴(lài)程度也高于發(fā)達地區。

實(shí)際上，在稅收制度較為完善的發(fā)達國家，稅率的界定以及消費入稅等方面都已建立起成熟的體系。如加拿大各省可自行確定省內稅率，并將確定的稅率寫(xiě)入成文法律。而當地的餐館、酒店等服務(wù)提供方的報價(jià)均采用稅前報價(jià)方式，最終的消費總價(jià)格還需包含稅前價(jià)乘以稅率的應納稅額。消費稅的方式明確了游客應繳稅費的額度，實(shí)現了旅游過(guò)程中各項消費活動(dòng)的完整入稅，進(jìn)而保證了政府合理的稅收收入。

各地方的財政能力是地方政府履行其事權、提供基本公共服務(wù)的基礎，如果地方政府通過(guò)正常稅收能獲得充足的財政收入，進(jìn)而滿(mǎn)足城市建設、社會(huì )福利等需要，自然不會(huì )挾景區資源以漲票價(jià)。面對輿論對高票價(jià)的批評與國家層面的督促，地方政府也希望能盡快實(shí)現旅游轉型。但對于欠發(fā)達地區的景區，如果政府不能夠得到合理的補助，擴展稅收來(lái)源，而僅僅讓景區降低票價(jià)的話(huà)，那降價(jià)不實(shí)的情況依舊會(huì )持續。

4、旅游回扣激勵差異

對于旅行社和眾多OTA平臺來(lái)說(shuō)，高門(mén)票還意味著(zhù)高回扣，這關(guān)系到旅行社組團和OTA宣傳的積極性。在表1所示景區所在目的地中，北京、上海、杭州等發(fā)達城市所承擔的城市功能相對多元，具有較強的向心作用，且人流量大，對于旅行社的依賴(lài)程度較??；而西藏、新疆、云南等偏遠目的地雖具有壟斷性的旅游資源，但由于遠離人口核心區，人流量相對較低，旅游發(fā)展對于旅行社的依賴(lài)程度則相對較高。在保證收支平衡的前提下，景區為了吸引更多的組團游客，也不得不維持高票價(jià)以滿(mǎn)足旅行社的回扣需求。旅游回扣伴隨著(zhù)中國旅游發(fā)展的數十年，已經(jīng)成為行業(yè)從業(yè)人員之間心照不宣的潛規則。云南省在眾多偏遠目的地中脫穎而出，除了擁有壟斷性的旅游資源外，也離不開(kāi)旅行社在巨額購物回扣激勵下的帶動(dòng)作用。在過(guò)去幾年，旅行社以低價(jià)團為幌子誘導游客購物和增加自費景點(diǎn)來(lái)攫取回扣的事件屢禁不絕，足以看出旅游回扣對于旅行社組團的激勵力度之大。因此，對于偏遠欠發(fā)達地區來(lái)說(shuō)，若無(wú)法吸引到足夠的人流量，高票價(jià)的循環(huán)仍然難以改變。

5、討論

景區門(mén)票存在地域性差異的根本原因在于區域經(jīng)濟發(fā)展差異，“邊緣”地區在全球化重構中只能選擇旅游業(yè)突圍，進(jìn)而在發(fā)展旅游業(yè)上付出的成本要高于發(fā)達地區。而在現有稅收體制下，依靠正常的稅收收入無(wú)法彌補地方政府在旅游業(yè)上的財政支出，門(mén)票經(jīng)濟在這樣的背景下誕生且將持續存在。是否能下一個(gè)判斷：只要“邊緣”地區仍以旅游業(yè)為單一主導產(chǎn)業(yè)，稅收制度得不到完善，景區門(mén)票的地域性差異就會(huì )持續存在。

中共中央和國務(wù)院于2018年9月發(fā)布的《關(guān)于完善促進(jìn)消費體制機制  進(jìn)一步激發(fā)居民消費潛力的若干意見(jiàn)》中提出要“完善財稅金融土地配套政策”，即：健全消費政策體系，進(jìn)一步研究制定鼓勵和引導居民消費的政策。推動(dòng)消費稅立法。推進(jìn)個(gè)人所得稅改革，合理提高個(gè)人所得稅基本減除費用標準，適當增加專(zhuān)項附加扣除，逐步建立綜合和分類(lèi)相結合的個(gè)人所得稅制度。落實(shí)好健康、養老、家政等生活性服務(wù)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策。進(jìn)一步提升金融對促進(jìn)消費的支持作用，鼓勵消費金融創(chuàng )新，規范發(fā)展消費信貸，把握好保持居民合理杠桿水平與消費信貸合理增長(cháng)的關(guān)系。鼓勵保險公司在風(fēng)險可控的前提下，為消費信貸提供融資增信支持。加大文化、旅游、體育、健康、養老、家政等領(lǐng)域用地政策落實(shí)力度。

其中，特別談到“推動(dòng)消費稅立法”。消費稅立法會(huì )在一定程度上解決目前的高門(mén)票問(wèn)題，更加調動(dòng)地方政府發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)的積極性?？梢灶A見(jiàn)，旅游在中國社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展中的作用會(huì )愈來(lái)愈大。

*本文來(lái)源：微信公眾號“旅游學(xué)刊”（ID：LYXK_TT），作者：保繼剛，原標題：《觀(guān)點(diǎn)與爭鳴 | 保繼剛：為什么西部景區門(mén)票價(jià)格居高不降?——門(mén)票地域性差異問(wèn)題》。