近日，海南省住建廳發(fā)布《海南省鄉村民宿發(fā)展規劃（2018-2030）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規劃》），從目標規模、規劃布局、政策建議等多方面，描繪了海南鄉村民宿的發(fā)展路徑和圖景，可算是對2018年2月1日《海南省人民政府關(guān)于促進(jìn)鄉村民宿發(fā)展的指導意見(jiàn)》的進(jìn)一步推動(dòng)舉措。

據《規劃》，預測到2030年，海南鄉村旅游人口將達到5100萬(wàn)人次，共需短租型鄉村民宿數量約6500家（為當前數量的約45倍），提供旅游床位數11.7萬(wàn)張。

這些數據之于當前海南鄉村民宿境況，有“平地起高樓”之感，背后既是政策和市場(chǎng)需求雙驅動(dòng)的必然，也預示著(zhù)“磚瓦壘砌”的多重不易。

單就旅游經(jīng)濟而言，海南有通過(guò)發(fā)展鄉村民宿來(lái)做大旅游盤(pán)子，在三亞、?？诨A上尋求多地開(kāi)花的期許，以及在房地產(chǎn)全域限購下為房地產(chǎn)資本找尋新出口、新落地點(diǎn)的意圖。

《規劃》在土地、資金、人才、審批監管等方面提出16項扶持政策，以圖刺破鄉村民宿發(fā)展的多重桎梏，只是規劃在紙張，海南鄉村民宿的落地發(fā)展依然存在不少個(gè)性和共性的變量。

目前海南的鄉村民宿還不成“氣候”，官方言之尚處于萌芽階段。此次推出《規劃》，海南主要基于政策和市場(chǎng)等考量。

政策方面主要是鄉村振興、美麗鄉村建設及推動(dòng)鄉村旅游發(fā)展等相關(guān)政策的出臺推動(dòng)。市場(chǎng)方面也有多個(gè)因素。

一是閑余資源的整合利用，在房地產(chǎn)調控背景下將資本引入鄉村，推動(dòng)鄉村旅游發(fā)展。

《規劃》顯示，海南省鄉村住宅面積逐年遞增，常住人口逐年減少，按人均居住面積約30平方米，常住人口388.45萬(wàn)人估算，約有4000萬(wàn)平方米農村房屋（住宅）長(cháng)期處于閑置狀態(tài)。

二是目前鄉村民宿供給不足。

《規劃》顯示，2018年海南鄉村旅游人次1024萬(wàn)，鄉村民宿僅145家，接待能力不足30萬(wàn)人次/年。

這些民宿還有城鄉差距大、區域不平衡等狀況，比如當下鄉村民宿集中于三亞、?？诤蜄|部黃金旅游線(xiàn)路上，其中三亞民宿量占海南全省的50.7%，?？谡?2.2%，兩地占比超6成。

三是市場(chǎng)需求正在擴增。

《規劃》提及，預測規劃期末（2030年），海南鄉村旅游人口將達到5100萬(wàn)人次，共需短租型鄉村民宿數量約6500家，提供旅游床位數11.7萬(wàn)張；而同期海南預測將新增候鳥(niǎo)養老人口約68萬(wàn)人，在海南房地產(chǎn)限購背景下，可將部分新增候鳥(niǎo)養老剛需引入鄉村，促進(jìn)鄉村康養型長(cháng)租民宿發(fā)展。

基于這些因素，海南發(fā)展鄉村民宿的規劃布局邏輯是形成“兩圈一帶三組團”鄉村民宿空間結構。

（來(lái)源：《海南省鄉村民宿發(fā)展規劃（2018-2030）》）

這一空間結構中的不同區域又基于各自特色資源，構建包括火山、濕地、濱海、溫泉、漁村、疍家、崖州合院、黎鄉、熱帶休閑農業(yè)、康養等十余個(gè)不同主題的特色民宿集群。

三亞市旅游民宿協(xié)會(huì )會(huì )長(cháng)高力對執惠表示，由于國家相關(guān)政策趨好，使得鄉村民宿更多走向“陽(yáng)光底下”，加上海南酒店產(chǎn)品同質(zhì)化導致其處于一個(gè)“下跌”狀態(tài)，吸引不少人投資鄉村民宿，推動(dòng)了這兩年很多高水平鄉村民宿的出現。且海南熱帶雨林、黎族苗族村落等資源，是打造特色民宿的優(yōu)勢。

他提到，此前三亞或海南對外的推介多是高星級酒店，近兩年甚至今年才開(kāi)始推廣鄉村民宿，市場(chǎng)推廣不足是海南鄉村民宿面臨的一個(gè)問(wèn)題。同時(shí)，海南鄉村民宿的發(fā)展還需要相關(guān)政策的放寬和扶持。

說(shuō)到政策，此次《規劃》涉及多項，主要分為用地用房、建設資金、專(zhuān)業(yè)人才和審批監管四個(gè)方面，大致16項細分政策。

這里主要看下用地用房、建設資金方面。其中用地用房又分為4個(gè)方面。

一是完善鄉村民宿用地規劃。

支持將鄉村民宿旅游、休閑農業(yè)及配套基礎設施建設等相關(guān)建設用地納入土地利用總體規劃和年度用地計劃; 

對列入全省精品鄉村民宿項目庫中需要使用建設用地建設配套服務(wù)設施的項目,優(yōu)先安排建設用地計劃指標;

結合各地資源特色,編制詳細發(fā)展規劃和具體實(shí)施方案,在符合‘多規合一’的前提下,探索在山區實(shí)施點(diǎn)狀供地方式,進(jìn)一步提升土地利用的精細化、精準化、集約化程度。

二是盤(pán)活鄉村閑置土地和房屋。

全面啟動(dòng)鄉村閑置土地和房屋調查摸底、盤(pán)活利用工作,圍繞鄉村民宿開(kāi)發(fā),有序盤(pán)活閑置荒地、舊村委用房、舊廠(chǎng)房、舊校舍、農戶(hù)閑置房等。鼓勵村民可以房屋產(chǎn)權入股,村集體以集體房屋、現金投入修繕、經(jīng)營(yíng)等方式入股,成立鄉村民宿協(xié)會(huì )(公 司),對本村民宿進(jìn)行招商與開(kāi)發(fā)。 

三是促進(jìn)鄉村土地交易流轉。

在土地所有權、承包權明確的前提下, 支持村集體和承包人利用非耕農用地經(jīng)營(yíng)權,在不改變土地用途的前提下以租賃、投資入股等方式開(kāi)發(fā)鄉村民宿旅游項目;

探索利用增減掛鉤、增存掛鉤等方式,促進(jìn)農村集體建設用地的集約節約利用,通過(guò)土地整理復墾等措施騰退出來(lái)的建設用地規模指標,可優(yōu)先落實(shí)和解決鄉村旅游設施用地;

具有合法的土地和房屋使用證明、合法的房屋租賃合同(如經(jīng)營(yíng)者與民宿房屋權屬所有者不一致),鼓勵簽訂10年以上長(cháng)租合同, 市縣鄉村民宿管理綜合協(xié)調部門(mén)對簽訂滿(mǎn)20年租約的規范合同文本實(shí)行編號備案管理,并監督合同執行。租約到期后承租人有優(yōu)先續租權。

可探索通過(guò)“租賃加贈送”的模式保障民宿投資者的權益,即租賃20年后再“贈送”10年或先“贈送”10年后再租賃20年的方法,在不違反法律規定的前提下可約定20年后的續約問(wèn)題。農民亦可以未來(lái)的土地租金入股鄉村民宿,享受分紅。 

四是設立鄉村民宿用房審批和指導制度。

對重點(diǎn)發(fā)展鄉村民宿旅游的區域,經(jīng)相關(guān)部門(mén)審核后,對符合標準的鄉村民宿新建、改建房屋進(jìn)行設計和建造指導。 

大體上看，這些政策的指向性比較明確，意在為鄉村民宿的農村用地用房桎梏進(jìn)行松綁，推動(dòng)解決鄉村民宿中關(guān)鍵的房屋土地問(wèn)題，為其騰挪出更多的用地空間，一者鄉村民宿的用地將可能不再局限于農民的宅基地，二者農民宅基地房屋的改造重建將獲得更多支持。

不過(guò)據執惠了解，單以農民宅基地房屋租賃來(lái)說(shuō)，農民基于房租收益等問(wèn)題單方面毀約現象并不鮮見(jiàn)，有些村委會(huì )也不太愿意為這些租賃合同背書(shū)，類(lèi)同情況是否會(huì )發(fā)生在海南，將是影響投資人積極性的要素之一。 

這里不得不說(shuō)上述政策中的“……市縣鄉村民宿管理綜合協(xié)調部門(mén)對簽訂滿(mǎn)20年租約的規范合同文本實(shí)行編號備案管理，并監督合同執行。租約到期后承租人有優(yōu)先續租權?！奔啊翱商剿魍ㄟ^(guò)“租賃加贈送”的模式保障民宿投資者的權益，即租賃20年后再“贈送”10年或先“贈送”10年后再租賃20年的方法…… ”

這些政策內容的一個(gè)用意即在于約束規范農村房屋租賃期保障問(wèn)題，使得承租人能維持10年、20年乃至30年的持續經(jīng)營(yíng)。

上述租賃加贈送的模式有回避“農村宅基地的租賃期最長(cháng)為20年”規定之嫌。這一模式有可行性，但關(guān)鍵還是如何保障的問(wèn)題，農民毀約的隱患怎么遏制或排除，相關(guān)的法律法規建設是否跟上很重要，縱然《規劃》中提到“市縣鄉村民宿管理綜合協(xié)調部門(mén)對簽訂滿(mǎn)20年租約的規范合同文本實(shí)行編號備案管理，并監督合同執行”，其要從紙面到落地，依然需要更多細化的措施和政策來(lái)推動(dòng)。

高力提到，鄉村民宿的投資者多希望農村房屋的租賃期足夠長(cháng)，因為鄉村民宿的投建要么是舊房改造，要么推倒重建，整體費用不低，租賃期越長(cháng)，可拉長(cháng)攤低成本的周期，同時(shí)足夠長(cháng)的租賃期也為期間的民宿轉讓提供更多可能，增加投資的靈活度，既然轉讓?zhuān)匀灰獮榻邮终咭擦舫鲚^長(cháng)的運營(yíng)回報期。

不過(guò)租賃加贈送30年的租賃期政策落實(shí)后，在他看來(lái)也有變相發(fā)展房地產(chǎn)的可能，這需要更多的政策或法律來(lái)補上漏洞。

土地之外，鄉村民宿尤其是中高端民宿投資，所需資金量不小，加上運營(yíng)回報周期較長(cháng)，資金一直是鄉村民宿擴容的一大制約因素。

為此，《規劃》中也提出了6項資金支持政策。包括海南各市縣要以美麗鄉村為平臺，統籌安排美麗鄉村建設資金、旅游發(fā)展資金等，打造美麗鄉村，促進(jìn)民宿旅游發(fā)展；以及設立政策資金，包括鄉村民宿扶貧基金、鄉村民宿獎勵基金等。

此外相對更為直接的是落實(shí)稅收減免。符合條件的鄉村民宿企業(yè)，享受?chē)倚⌒臀⒗髽I(yè)稅收減免、自產(chǎn)農產(chǎn)品免稅及進(jìn)項稅款抵扣。

另主要說(shuō)下金融扶持?！兑巹潯诽岬健耙龑Ы鹑跈C構依法合規創(chuàng )新金融產(chǎn)品和服務(wù)模式，擴展鄉村民宿經(jīng)營(yíng)主體融資渠道，在防范風(fēng)險的前提下降低融資條件和門(mén)檻，服務(wù)鄉村民宿發(fā)展。建立鄉村民宿保險體系、保險產(chǎn)品，依法開(kāi)展農村土地經(jīng)營(yíng)權和住房抵押貸款、農村居民信用貸款等試點(diǎn)，并提供貼息補助，引導金融資源配置到鄉村民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展中去。 ”

其中“依法開(kāi)展農村土地經(jīng)營(yíng)權和住房抵押貸款”是重要信息點(diǎn)，但同樣由于租賃期難以保證的風(fēng)險，鄉村民宿投資者對所租賃土地權益的難以掌控，使其指望通過(guò)一紙租賃合同來(lái)獲取銀行貸款的訴求，基本難以實(shí)現。

說(shuō)千道萬(wàn)，規劃在紙面，要真正落地所要花費的心力遠勝規劃制定。另一層面的關(guān)鍵是這個(gè)規劃圖景，是否有足夠的客群來(lái)支撐？

如上文所述，《規劃》預估2030年海南鄉村旅游人口將達到5100萬(wàn)人次，將2030年鄉村民宿數量定在約6500家，是目前145家的近45倍。

根據《海南省人口發(fā)展規劃（2030年）》，海南2030年常住人口為1248萬(wàn)左右。這些數據對比不難發(fā)現，海南鄉村民宿的主流消費仰賴(lài)島外客群?！兑巹潯分幸蔡岬?，海南民宿旅游市場(chǎng)中，有 93.2%的消費者來(lái)自于海南島外。

高力也表示，江浙區域的鄉村民宿一大客群來(lái)自周邊游以及周末等短途游，主要是圍繞中心城市來(lái)布局的，中心城市及輻射腹地提供了巨大的客群支撐，但海南島的常住人口并不足以支撐未來(lái)的鄉村民宿市場(chǎng)體量，而且鄉村民宿的不少輻射人群本身就是旅游從業(yè)人員，需求釋放有限，所以海南鄉村民宿市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)的目標群體不能落在本地，一定是島外市場(chǎng)，市場(chǎng)客群是外向型的。

比如當前三亞民宿量在海南全省的占比超過(guò)一半，高力認為這和三亞是一個(gè)全國性目的地有關(guān)，而海南的其他區域大力發(fā)展鄉村民宿，是否具備足夠的吸引力是個(gè)問(wèn)題。也即應該有個(gè)輕重緩急，先把市場(chǎng)熱點(diǎn)區域發(fā)展起來(lái)，再外延擴大。

此外，長(cháng)三角、珠三角等經(jīng)濟較發(fā)達區域是海南旅游的主要客源地，這些區域恰是鄉村民宿市場(chǎng)也較成熟區域，如何撬動(dòng)他們在海南消費鄉村民宿是個(gè)挑戰。

高力認為，游客的住宿可選擇產(chǎn)品很多，對鄉村民宿并沒(méi)有硬性的需求，沒(méi)有多少游客會(huì )因為去專(zhuān)門(mén)體驗鄉村民宿而飛到海南，于此鄉村民宿需求難以具體量化，更多可能是游客在一個(gè)目的地旅游度假時(shí)，該地有鄉村民宿的供給，游客選擇去體驗，“并不是我們把（鄉村民宿）供給先做足了，它自然會(huì )產(chǎn)生需求，不是這樣的?！?/p>

他建議，更多導流拉動(dòng)鄉村民宿消費，海南需要把自駕游發(fā)展起來(lái)，把游客的腿變得“更長(cháng)更快”，能跑得更遠，海南從南到北自駕約三個(gè)小時(shí)，自駕游成熟后有助將全島的目的地做熱，而不是游客飛到三亞后就待在三亞，或在周邊打轉。

《規劃》中已有相關(guān)考量，即改善民宿交通路網(wǎng)，包括依托現有立體交通網(wǎng)絡(luò )，不斷加強支線(xiàn)建設，加快?？?五指山-三亞、儋州-萬(wàn)寧的高速公路及濱海旅游公路建設；建設海南民宿群落至主干道、旅游景區的連接道路，完善民宿區內部交通基礎設施。

《規劃》提到的另一個(gè)點(diǎn)也值得關(guān)注，即養老、康養與鄉村民宿的結合，2017年海南候鳥(niǎo)人口達 130.98 萬(wàn)，且流動(dòng)型候鳥(niǎo)人口占比逐年增加?！兑巹潯凤@示，海南流動(dòng)型候鳥(niǎo)人口年均增長(cháng)9.2%，預測到2030 年海南將新增候鳥(niǎo)養老人口約 68 萬(wàn)人，由于海南房地產(chǎn)限購，這部分新增候鳥(niǎo)養老剛需有望引入鄉村，刺激鄉村長(cháng)租型康養民宿市場(chǎng)增長(cháng)。

《規劃》還提到，到海南養老的人口占流動(dòng)型人口比重達41%，停留時(shí)間主要集中在每年的 11 月至次年的4月。整體處于淡季，對平衡淡旺季客流有幫助。

但問(wèn)題在于，養老康養對醫療條件、康養設施等要求不低，鄉村長(cháng)租型康養民宿真正做起來(lái)必然需要在此下一定重本，當養老客群離去，這些定位為康養且配套醫療康養業(yè)態(tài)的民宿，如何為續運營(yíng)也是個(gè)挑戰。加上在當前農村土地問(wèn)題沒(méi)有實(shí)質(zhì)突破的境況下，社會(huì )資本的進(jìn)入難免心存謹慎。尤其如何避免圈地房地產(chǎn)化也需著(zhù)重考慮。

落歸一句，海南鄉村民宿的規劃圖景最后落地幾何，還存有多個(gè)不小的變量。