“國茂·清水灣”是海南陵水縣英州鎮國茂·國際泥療養生休閑旅游度假區項目的一部分，總規劃面積超1.2萬(wàn)畝土地的國茂·國際泥療養生休閑旅游度假區項目在2016年、2017年度連續兩年列入海南省重點(diǎn)項目，也是陵水縣2016年度服務(wù)社會(huì )投資百日大行動(dòng)項目之一。

一個(gè)被判定非法占用土地503.3748畝，并蓋有違章建筑超38萬(wàn)平方米的項目；一個(gè)被陵水縣國土環(huán)境資源局在2015年-2018年共發(fā)出5份行政處罰決定書(shū)，縣里其他相關(guān)部門(mén)也發(fā)出十多份警示通知和處罰的項目，它如何被列入省重點(diǎn)項目，又如何在幾年時(shí)間里邊罰邊建而成為一個(gè)頗具規模的花園小區？

“國茂·清水灣”航拍圖

1.2萬(wàn)畝規劃的超級度假區

海南省陵水縣英州鎮比鄰三亞，三面環(huán)山，南臨大海，擁有18.6公里的海岸線(xiàn)。泥療度假區項目位于海南東線(xiàn)黃金旅游線(xiàn)上，在英州鎮鎮區北側，穿越英州鎮的東線(xiàn)高速公路從度假區項目用地南側經(jīng)過(guò)，清水灣旅游度假區則位于東線(xiàn)高速公路的南邊。度假區項目用地距三亞市約35公里，距陵水縣城約23公里，都處于半小時(shí)經(jīng)濟圈內。東距省會(huì )城市?？谑屑s200公里，在陵水縣火車(chē)站坐動(dòng)車(chē)去?？?，約1.5小時(shí)。英州鎮的土地利用功能被劃分為陵水縣東南濱海旅游用地。

《陵水國際泥療養生休閑旅游度假區控制性詳細規劃》截圖

根據陵水縣政府2012年8月21日公示的一份《陵水國際泥療養生休閑旅游度假區控制性詳細規劃》，項目總用地面積約為838.92公頃（合12583.8畝），分為適建區、限建區和禁建區。建設用地面積為380.76公頃（5711.4畝），包括居住用地111.92公頃（1678.8畝）、商服用地74.81公頃（1122.15畝）等。項目規劃人口控制在21905人，其中村莊安置人口660人，其余21245人為度假居住人口。

2014年1月20日，陵水縣發(fā)展和改革局核發(fā)的“海南省企業(yè)固定資產(chǎn)投資項目備案表”顯示，該泥療項目所屬行業(yè)為旅游觀(guān)光、服務(wù)及房地產(chǎn)，計劃開(kāi)工時(shí)間為2014年3月，備案有效期為二年，項目總投資約172億元。
澎湃新聞?dòng)浾吡私獾?，從立項起，國茂·國際泥療養生休閑旅游度假區項目一直是陵水縣的重點(diǎn)項目，后又被列入海南省重點(diǎn)項目。

這一項目由一家名為海南國茂投資有限公司的開(kāi)發(fā)商進(jìn)行開(kāi)發(fā)。國茂·清水灣就是項目中的居住部分。

公開(kāi)資料顯示，海南國茂投資有限公司系遼寧國茂投資集團股份有限公司的子公司，于2011年3月投資3000萬(wàn)元收購了原海南大金源實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司，同時(shí)于2011年11月、2012年5月相繼投資1000萬(wàn)元、3000萬(wàn)元資金注冊成立了海南國茂實(shí)業(yè)投資有限公司（下稱(chēng)“海南國茂”）、海南國茂泥療產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司，公司法人為柳茂盛。

據國茂集團官網(wǎng)顯示，遼寧國茂投資集團股份有限公司成立于2007年，前身為桓仁茂盛建筑安裝有限公司，創(chuàng )立于1989年，在遼寧本溪、沈陽(yáng)，吉林，海南均有開(kāi)發(fā)建設工程項目。

董事長(cháng)柳茂盛，出生在遼寧省寬甸縣偏遠山區的一個(gè)普通農家，1986年成立桓仁茂盛建筑安裝有限公司，開(kāi)始了其創(chuàng )業(yè)之路。官網(wǎng)稱(chēng)，他此前曾多次榮獲“遼寧省優(yōu)秀農民企業(yè)家”“遼寧省農村致富帶頭人”“遼寧省知名企業(yè)家”等多項榮譽(yù)稱(chēng)號。

2017年春節起，海南國茂·清水灣項目進(jìn)行了鋪天蓋地的廣告宣傳，1800多套度假公寓和別墅被搶購一空，購房者中很多來(lái)自開(kāi)發(fā)商國茂的發(fā)家地——東北三省。購房者們內心充滿(mǎn)著(zhù)喜悅，一名62歲的遼寧買(mǎi)房人這樣形容：“站在陽(yáng)光下暖融融的，連喘氣都特別舒服”。

2018年交付使用的小區沒(méi)有讓購房人失望，業(yè)主們向澎湃新聞提供了剛剛入住時(shí)的照片：圖片上，陽(yáng)光和煦，游泳池水清澈，居民愜意地在周邊躺椅上休息。

事實(shí)上，“國茂·清水灣”是國茂集團實(shí)控人柳茂盛在海南的開(kāi)山之作，一名和他有過(guò)接觸的小區居民告訴記者，2019年元旦后，柳茂盛還住在小區里，經(jīng)常四處查看工程質(zhì)量和進(jìn)展，而他對自己小區的質(zhì)量也表示相當滿(mǎn)意。

涉嫌非法占用土地，實(shí)控人被警方控制

出人意料的是，這個(gè)通過(guò)了詳細規劃方案的省重點(diǎn)項目，長(cháng)期以來(lái)的建設卻都屬于“非法”。

2019年1月12日，陵水縣政府在官網(wǎng)通告，海南國茂因非法占地建設海南陵水國茂?國際泥療養生休閑旅游度假區項目，由縣國土資源局沒(méi)收該公司在非法占用的土地上建設的符合土地利用總體規劃的建筑物及構筑物，并接管上述建筑物及構筑物?？h政府要求業(yè)主在3日之內全部撤離，否則后果自負。

陵水縣政府致業(yè)主的公開(kāi)信

這是當地政府對海南國茂的最后通牒。

3日期限未到，小區在1月12日即停水停電，即使是住在26層樓的業(yè)主——不論老幼病孕都只能走樓梯上下，小區內的超市關(guān)停，門(mén)口設崗亭登記進(jìn)出人員，時(shí)刻有協(xié)警駐守巡邏。

記者在現場(chǎng)看到，已建成交付的公寓共9棟，每棟26層。記者進(jìn)入其中兩棟，每層為三梯10戶(hù)，另有兩棟在建；其外，還有別墅區域。很多家的門(mén)上貼上了紅色春聯(lián)，有的還留存著(zhù)政府執法時(shí)貼上的白色封條。由于停水、沒(méi)有物業(yè)管理，小區里的植物在日復一日地陽(yáng)光照曬下失去了精神，垂下了枝葉，目前還住在里面的居民只能下樓用水桶挑水來(lái)解決用水問(wèn)題。

與此同時(shí)，業(yè)主也發(fā)現已經(jīng)無(wú)法聯(lián)系到柳茂盛。

當地政府向澎湃新聞解釋?zhuān)捎诤Ｄ蠂欠ㄕ加猛恋氐陌讣仙秊樾淌掳讣?，?shí)控人柳茂盛已被控制，包括董事長(cháng)在內，公安部門(mén)已控制了公司高管8人左右。

曾任陵水縣招商辦主任、現任陵水縣委宣傳部副部長(cháng)王安良解釋了“非法占用”的前因后果。

王安良告訴記者，最初海南國茂投資有限公司擁有這些土地的使用權，提出辦文旅項目，這符合縣里希望把旅游業(yè)做大做強的規劃，就把這個(gè)項目作為大型文旅項目的招商成果給招來(lái)了，省里還給列入了重點(diǎn)發(fā)展項目。政府之所以做出這個(gè)安排，是因為這塊地已經(jīng)有了整體歸屬，要聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)不涉及過(guò)多的征地拆遷，啟動(dòng)難度最小。而對于國茂來(lái)說(shuō)，有了重點(diǎn)項目這個(gè)名號就是一個(gè)很好的“敲門(mén)磚”，辦手續應該相對會(huì )便利些。

王安良口中“擁有的土地”，指的是海南國茂名下的海南大金源實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司早前獲得的陵水縣農業(yè)綜合開(kāi)發(fā)用地。

在記者的要求下，陵水縣國土環(huán)境資源局拿出了涉案土地留檔的國有土地使用證，海南大金源在2004年2月拍得的數幅地塊用途為農業(yè)綜合開(kāi)發(fā)及觀(guān)光農業(yè)，終止日期為2048年10月。

留檔的國有土地使用證顯示，海南大金源拍得的地塊用途為農業(yè)綜合開(kāi)發(fā)及觀(guān)光農業(yè)，終止日期為2048年10月。圖為其中一份。

陵水縣國土局相關(guān)工作人員告訴記者，農業(yè)用地需要辦理“農轉用”的手續才能成為建設用地，這需要公司提出申請，相關(guān)部門(mén)進(jìn)行研究論證，界定好控規指標后上報省里，經(jīng)過(guò)省里同意后，政府啟動(dòng)征地（用財政資金把農業(yè)用地征回），再通過(guò)招拍掛（以招標、拍賣(mài)或者掛牌方式）流程按照新的土地性質(zhì)（居住用地、商業(yè)用地等建設用地）出讓國有土地使用權，之后再是辦理建設施工許可、規劃許可、預售許可等證。

一般說(shuō)來(lái)，居住用地的價(jià)格最高，出讓年限為70年；其次是商業(yè)用地。政府通過(guò)財政將土地征收回后，再通過(guò)一級土地市場(chǎng)出讓?zhuān)瑢Φ貕K感興趣且符合條件的企業(yè)都可以來(lái)參與競拍。

“沒(méi)有辦理農轉用手續，構成了非法占用土地，這是罪與非罪的根本區別，也是縣國土局提交刑事案件的原因?！鄙鲜龉ぷ魅藛T說(shuō)。

記者撥打海南政務(wù)熱線(xiàn)12345咨詢(xún)得到的回復同樣如此，如果規劃中已經(jīng)調整為建設用地的，需要規劃委給國土部門(mén)去函，擁有土地的企業(yè)提出申請，再由政府收回國有，開(kāi)展招拍掛流程。

王安良介紹的流程與此基本一致，他說(shuō)，海南是“一事一議”，如果公司沒(méi)有提出計劃，政府財政不能隨意投入。

據澎湃新聞采訪(fǎng)的當地政府的說(shuō)法，到目前為止，海南國茂并未主動(dòng)辦過(guò)任何一幅土地的“農轉用”手續。

“我也很納悶”，王安良這樣向澎湃新聞表示。

由于實(shí)際控制人和大部分高層已經(jīng)被警方控制，記者撥打國茂遼寧總部電話(huà)，希望聯(lián)系目前國茂對外的負責人，遼寧國茂接通電話(huà)的工作人員拒絕記者要求，同時(shí)表示對事件不知情。地塊所在的軍田鄉紅草坡，也是海南國茂工商資料的注冊地址，記者撥打辦公電話(huà)無(wú)人接聽(tīng)。此外，記者根據業(yè)主指引來(lái)到據稱(chēng)是國茂公司在當地的辦公場(chǎng)所，現場(chǎng)并沒(méi)有工作人員。

四年五份行政處罰決定書(shū)：邊罰邊推進(jìn)的省重點(diǎn)項目

由于在農用地上進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設，國茂泥療度假區項目曾多次遭遇行政處罰。

2019年1月11日，陵水縣政府集中公示了縣國土局在2015年-2018年間，向海南國茂發(fā)出的5份行政處罰決定書(shū)（編者注：行政處罰決定書(shū)是最重要的行政處罰文書(shū)，具有嚴肅性、強制性和對當事人的拘束力，也是人民法院強制執行當事人財產(chǎn)的依據之一）：

2015年5月4日的行政處罰書(shū)（陵土環(huán)資【2015】288號）顯示，由于違反了《中華人民共和國土地管理法》四十四條“建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續”的規定，海南國茂被要求沒(méi)收其建設的占地92.1553畝的公路，拆除1392.68平方米板房及辦公用房，對占地面積64916.7平方米的非法占用土地進(jìn)行每平米30元的罰款，共194.75萬(wàn)元。

2016年9月1日的行政處罰書(shū)（陵國土資【2016】430號）中，因為同樣理由，要求沒(méi)收海南國茂在占地面積6434.4平方米土地上建設的2450.58平方米四套別墅樣板房，和691.37平方米附屬設施，并對違規土地罰款19.3122萬(wàn)元。

2017年6月31日的行政處罰書(shū)（陵國土資【2017】537號）中，違規建設范圍繼續擴大。處罰書(shū)稱(chēng)，由于確認國茂公司未取得合法用地手續，擅自在陵水縣委會(huì )紅草坡占地建設海南陵水國茂·國際泥療養生休閑旅游度假區項目，占地總面積為335583.2平方米（503.3748畝）。依照《海南經(jīng)濟特區土地管理條例》第八十一條規定，設定的處罰事項包括：一、退還非法占用的335583.2平方米土地；二、沒(méi)收你公司在非法占用的土地上建設的符合土地利用總體規劃建筑面積總計90923.55平方米的建筑物及構筑物；三、拆除在非法占用的土地上建設的不符合土地利用總體規劃建筑面積總計4527.72平方米的建筑物及構筑物；四、處以非法占用土地每平方米150元的罰款共5033.7480萬(wàn)元。

2018年6月26日發(fā)布了兩份處罰決定書(shū)，其中陵國土資【2018】394號文件顯示，2017年537號文下發(fā)后，海南國茂繼續在違法土地上新建9棟高層住宅樓，兩棟在建高層住宅樓，以及62棟別墅等，處罰書(shū)決定，沒(méi)收公司在占用的土地上建設的建筑面積為28.88148萬(wàn)平方米高層住宅樓和別墅等建筑。

另一份陵國土資【2018】395號文件則認定了一座4073平方米的泥療會(huì )所以及一棟高層住宅樓以及一棟別墅非法占用土地，決定沒(méi)收7892.8平方米違法建筑物和1256.65平方米硬化土地，并罰款16.028萬(wàn)元。

一邊是海南國茂公司因為手續不全不斷被罰，一邊卻是政府繼續推動(dòng)項目前進(jìn)。

記者在陵水縣政府網(wǎng)站以國茂為關(guān)鍵詞搜索發(fā)現，在5份行政處罰決定書(shū)之間的時(shí)間范圍內，當地政府仍多次提及要加快國茂泥療度假村的建設。

2016年和2017年，國茂泥療度假區被連續列入海南省重點(diǎn)項目及《百日大行動(dòng)》項目。

2017年4月，陵水縣在2017年一季度經(jīng)濟運行調研分析中表示，2017年陵水還將加快推進(jìn)高峰溫泉旅游度假區、國茂國際泥療養生休閑旅游度假區、碧桂園生態(tài)城、南平醫療養生產(chǎn)業(yè)園等建設。

分析報告稱(chēng)，2017年以來(lái)，陵水房地產(chǎn)市場(chǎng)銷(xiāo)售火爆，銷(xiāo)售面積、銷(xiāo)售額均翻倍增長(cháng)，銷(xiāo)售均價(jià)達1.92萬(wàn)元/平方米，同類(lèi)戶(hù)型均價(jià)上漲2000-3000元/平方米不等。從全省范圍來(lái)看，中部幾個(gè)市縣直接列為“雙暫?！笔锌h（編者注：2016年，海南對部分市縣暫停辦理新增商品住宅以及暫停新建商品住宅項目規劃報建審批），能夠提供的市場(chǎng)有限，也間接促進(jìn)更多的購房者涌入陵水。陵水房地產(chǎn)市場(chǎng)在“躲霾”和“候鳥(niǎo)群體”的雙重刺激下表現火爆，全縣高端房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度進(jìn)一步加快，預計一季度高端房地產(chǎn)業(yè)實(shí)現增加值6.3億元，同比增長(cháng)53%。

2017年5月26日，陵水縣委書(shū)記麥正華接受《海南日報》采訪(fǎng)時(shí)表示，要加快推進(jìn)高峰溫泉旅游度假區、國茂國際泥療養生休閑旅游度假區、南平醫療養生產(chǎn)業(yè)園等醫療健康產(chǎn)業(yè)項目建設。

2017年8月16日，陵水縣政府公告：《海南陵水·國際泥療養生休閑旅游度假區控制性詳細規劃》局部修改已通過(guò)專(zhuān)家評審，擬上報批準實(shí)施。

2017年9月6日，陵水縣發(fā)改委通報省重點(diǎn)項目建設情況表示：2017年省下達陵水縣的重點(diǎn)項目為35個(gè)項目，年度計劃總投資132.1億元。截至8月底，已完成投資88億元，年度投資完成額67%。較好地超時(shí)序完成建設任務(wù)項目為20個(gè)，其中，陵水國茂國際泥療養生休閑旅游度假區項目97%。

一直到2018年，泥療度假區仍屬于海南省重點(diǎn)項目、百日大行動(dòng)工程。

而清水灣的絕大部分業(yè)主，是在2017年-2018年期間購買(mǎi)的房產(chǎn)，樓盤(pán)銷(xiāo)售時(shí)項目并沒(méi)有預售許可，但購房人們普遍篤信其萬(wàn)畝大規劃的美好前景以及省重點(diǎn)項目的光環(huán)加持，堅信無(wú)證銷(xiāo)售的情況只是暫時(shí)，并不影響其未來(lái)的入住。
2018年4月22日，海南發(fā)布全域限購政策，非該省戶(hù)籍居民家庭在海南省購房需至少提供一名家庭成員累計在該省繳納24個(gè)月社?；騻€(gè)稅證明材料。已經(jīng)買(mǎi)房的業(yè)主們甚至慶幸，自己提前購入了自己理想的住宅。

澎湃新聞注意到，在陵水縣政府網(wǎng)站上，從2017年開(kāi)始，至少發(fā)布了8次針對國茂等項目的購房風(fēng)險提示。

“第一次購房風(fēng)險提示是2017年4月在網(wǎng)站上公示的?！?月18日，陵水縣房管局副局長(cháng)丁峰說(shuō)完這句后拒絕了記者的采訪(fǎng)。

2017年4月30日發(fā)布的這份風(fēng)險提示指出：在我縣境內，陵水宇全嘉年房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司開(kāi)發(fā)的陵水宇全嘉年英州商業(yè)示范街項目、海南國茂實(shí)業(yè)投資有限公司開(kāi)發(fā)的國貿清水灣項目尚未取得商品房預售許可證；經(jīng)我局核查發(fā)現部分代理機構已在網(wǎng)絡(luò )等平臺宣傳以上樓盤(pán)信息，我局已多次對開(kāi)發(fā)商進(jìn)行提醒談話(huà)；敬請廣大購房者注意購房風(fēng)險，購房時(shí)務(wù)必查看所購買(mǎi)的房產(chǎn)是否取得預售許可等信息。

對簿公堂：海南國茂狀告陵水縣政府

2017年6月14日收到第三份行政處罰決定書(shū)后，海南國茂于2017年12月12日向海南省陵水黎族自治縣人民法院提起行政訴訟。

海南國茂在起訴書(shū)中稱(chēng)：

1.公司擁有度假區項目土地的《國有土地使用權證》，因此擁有土地合法使用權；

2.海南陵水國茂·國際泥療養生休閑旅游度假區項目建設地塊（共計681.15畝，約454102.27平方米）已經(jīng)完成了土地性質(zhì)的變更，林地轉為建設用地、農用地轉為建設用地等的審批手續已完成；

3.原告開(kāi)發(fā)建設項目使用土地合計478.6310畝，符合土地利用總體規劃。根據《關(guān)于抓緊實(shí)施市縣總體規劃加快推進(jìn)項目建設的通知》（省規管[2017]11號文件），并根據中央全面深化改革領(lǐng)導小組第二十五次會(huì )議審議通過(guò)的《關(guān)于海南省域"多規合一"改革試點(diǎn)情況的報告》，開(kāi)發(fā)建設地塊全部在預留邊界內。

4.1棟面積739.82平方米的四層樓、1棟建筑面積為16.02平方米的亭子、4棟建筑面積合計171.65平方米的平房、硬化地面建筑面積合計24188.73平方米，原告已在原有《國有土地使用權證》基礎上，于2005年9月9日取得《房屋所有權證》，不屬于非法占地情形。

在提起訴訟的期間，根據陵水縣政府網(wǎng)站信息，2017年8月16日，《海南陵水·國際泥療養生休閑旅游度假區控制性詳細規劃》局部修改已通過(guò)專(zhuān)家評審，擬上報批準實(shí)施。

根據陵水縣住建局2017年9月兩份對縣國土局的復函，通過(guò)修改的約148畝土地中，85.24畝（56829平方米）為住宅用地（限高79米），可推斷為別墅區域；63.14畝（42096平方米）為商業(yè)用地。

《海南陵水·國際泥療養生休閑旅游度假區控制性詳細規劃》修改必要性論證報告截圖。調整為二類(lèi)居住用地包含了部分別墅區域和酒店區域。

2018年2月5日，海南省陵水黎族自治縣人民法院對此案作出判決。

判決書(shū)顯示，南國茂持有的千畝土地雖然有《國有土地使用證》，但均為農業(yè)用地，海南國茂未完成后續的農轉用手續；2本《房屋所有權證》上允許的建筑面積共計973.76平方米，而已經(jīng)建有的建筑面積超過(guò)290倍。

此外，判決書(shū)稱(chēng)，海南國茂提供的上述兩份證明“農轉用”證據顯示，海南省國土廳批復的農轉用土地面積是9.8929公頃（98929平方米），大約是150畝，與海南國茂違法占用的土地面積相差很遠，回函件明確要求供地手續按有關(guān)規定辦理，進(jìn)行征收，做好被征收土地單位的生產(chǎn)和生活安置后，土地的權屬人和用途才完成了法律上的變更，方可動(dòng)工建設，因而也不能證明海南國茂的用地建設行為是合法的。

判決書(shū)顯示，被告縣國土局作為陵水黎族自治縣人民政府的土地行政主管部門(mén)，對原告國茂公司占地行為進(jìn)行調查、聽(tīng)證、處罰，系履行其法定職責。在履行職責過(guò)程中，被告縣國土局履行了調查、勘測定界、聽(tīng)證、處罰等一系列程序，程序合法。駁回原告海南國茂實(shí)業(yè)投資有限公司的訴訟請求。

另一位知情人士透露，原本海南國茂已向海南省第一中級人民法院提出上訴，在準備過(guò)程中，又撤回了上訴。該知情人士表示，在沒(méi)有明確的協(xié)調文件下，海南國茂主動(dòng)要求撤訴，并且該公司盯代理律師盯得很緊，直到拿到法院做出的“準許撤回上訴裁定”。

疑問(wèn)1：海南國茂為何不將土地合法化？

澎湃新聞?dòng)浾吡私獾?，作為海南省的重點(diǎn)項目，國茂泥療度假區可享有政府提供綠色通道等服務(wù)。這意味著(zhù)辦理相關(guān)手續會(huì )較為便捷。

2017年2月23日，海南省發(fā)布重點(diǎn)項目管理辦法明確，列入年度重點(diǎn)項目投資計劃的項目實(shí)行項目清單管理、綠色審批通道、按周督辦通報的審批機制。省政府政務(wù)服務(wù)中心負責辦理重點(diǎn)項目綠卡，省和市縣政務(wù)服務(wù)中心按照“統一受理、同步審查、并聯(lián)審批、限時(shí)辦結”的要求，全程跟蹤督辦，并在規定審批時(shí)限內，審批提速50%以上。

陵水縣國土資源局2016年7月發(fā)布的一份“城鎮土地定級及基準地價(jià)成果”顯示，國茂泥療項目的5塊商服用地和5塊住宅用地，都已經(jīng)核定好了基準地價(jià)和土地開(kāi)發(fā)級別，且基礎設施開(kāi)發(fā)程度為“低配置的五通一平”（通路、通電、通訊、通供水、通排水及地面平整）。

一名律師向澎湃新聞?dòng)浾弑硎?，這一案件中，海南國茂有土地使用證，有用地規劃，而且還擁有土地轉性的綠色通道，只需要提出土地轉性申請就可以將項目建設全部合法化，很難理解公司究竟為何遲遲沒(méi)有辦理土地農轉用手續。
由于無(wú)法聯(lián)系到國茂公司相關(guān)人士，澎湃新聞?dòng)浾咴噲D從陵水縣政府處尋找答案。

采訪(fǎng)中，陵水縣國土局工作人員同樣表示了不解，他說(shuō)，“既然是省重點(diǎn)項目，縣里是希望能推動(dòng)落實(shí)的。2016年，縣國土局曾發(fā)函征求縣住建委對泥療項目用地的相關(guān)指標，多次建議國茂公司來(lái)辦手續，并且多次召開(kāi)常務(wù)會(huì )議想和國茂公司商議，但是國茂公司不配合，每次都強調自己是有證的，是有國有土地使用證的?！?/p>

上述縣國土局工作人員透露，一直希望海南國茂來(lái)補辦手續，為了服務(wù)企業(yè)，2015年，縣里主動(dòng)向省里申請了148畝地的農轉用，這148畝土地中包含了現在小區內已建別墅的部分和酒店的部分，但之后的手續，海南國茂也不來(lái)補辦。

疑問(wèn)2：農用地能否批復建設用地規劃？

業(yè)內人士提出的另一個(gè)疑問(wèn)則是：在土地性質(zhì)尚未轉變時(shí)，政府為何已經(jīng)在農用地上批復了建設用地的規劃？

記者查閱《中華人民共和國城鄉規劃法》，第三十八條規定，在城市、鎮規劃區內以出讓方式提供國有土地使用權的，在國有土地使用權出讓前，城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門(mén)應當依據控制性詳細規劃，提出出讓地塊的位置、使用性質(zhì)、開(kāi)發(fā)強度等規劃條件，作為國有土地使用權出讓合同的組成部分。未確定規劃條件的地塊，不得出讓國有土地使用權。

多名專(zhuān)家認為，公司自有的土地變更用途，在得到政府批復后可以不經(jīng)過(guò)招拍掛的流程而辦理變更手續，或者定向招拍掛；如果地塊始終是農業(yè)用地性質(zhì)，政府就做出了建設用地的一系列規劃并批復，則流程值得商榷。

北京市才良律師事務(wù)所主任王才亮表示，公司自有的土地，變更用途需要報批，通過(guò)批復后則可以不經(jīng)過(guò)招拍掛的流程，取得施工許可等證就可以施工了。如果農轉用沒(méi)有通過(guò)批復，理論上政府也不能按建設用地做出規劃，但實(shí)際操作中有很多這樣的情況。

易居研究院智庫中心研究總監嚴躍進(jìn)表達了相同的觀(guān)點(diǎn)，政府不允許隨便把農業(yè)用地轉變?yōu)榻ㄔO用地，尤其是以做農業(yè)設施為幌子來(lái)轉性是不允許的。但如果用途已經(jīng)轉變，則沒(méi)有必要第二次經(jīng)歷“招拍掛”流程了。農業(yè)用地本身不存在建設經(jīng)營(yíng)的概念，政府如果要重新招拍掛，則先要收回國有。如果在土地性質(zhì)未發(fā)生改變前，做出了建設用地的規劃并批復，在流程上有所欠缺。

一名為企業(yè)辦理土地轉性手續多年的專(zhuān)員稱(chēng)，在政府同意并批復了規劃的大前提下，出于對企業(yè)前期投入的保護，并且50年的土地有效期未到，土地因為改變用途隨之價(jià)值發(fā)生了改變，要么企業(yè)補繳土地出讓款走完手續流程，要么政府主動(dòng)下發(fā)征地通知，實(shí)行定向招拍掛，企業(yè)按當時(shí)土地用途的價(jià)值重新拍下，這都應該是政府和企業(yè)協(xié)商的結果。
根據上述陵水縣法院行政判決書(shū)，2017年初，陵水縣國土局是在衛片執法監督檢查以及日常巡查中發(fā)現海南國茂非法占用土地的。
一名在海南從業(yè)的資深律師向記者解釋?zhuān)l片執法指的是通過(guò)衛星勘測，發(fā)現了和規劃中的內容不一致的地方，進(jìn)而提示有非法的情況。在批復已有的情況下，如果及時(shí)上傳了變更后的規劃，“非法”是可以避免的，而通過(guò)了批復的規劃，就不能說(shuō)項目是違法的。他進(jìn)一步指出，“先上車(chē)后補票”的情況的確普遍存在，整件事情中，政府對項目立項、上馬都是知道的，事前沒(méi)有積極監管，事后執法也不得當。

記者依然無(wú)法得知，海南政府既然批復了規劃，2015年至2018年的四年時(shí)間，海南國茂為何遲遲不辦全手續？雙方在規劃意愿統一的情況下，溝通中的矛盾點(diǎn)是什么？2015年、2016年連續兩年都收到行政處罰決定書(shū)之后，海南國茂為何還在2017年大規模建設、銷(xiāo)售住宅項目？2017年、2018年，在海南國茂大范圍推廣項目、銷(xiāo)售及交房的時(shí)候，陵水縣政府為何不派出人員在住宅項目的銷(xiāo)售中心張貼通告，而是在居民入住以后再進(jìn)行斷水斷電行動(dòng)？

2019年1月9日，陵水縣政府發(fā)布通報，陵水縣英州鎮兩名副鎮長(cháng)因嚴重違紀違法被開(kāi)除黨職公職并立案調查，兩人的通報中提及：未認真履行工作職責，對轄區內違法建筑監管不力；利用職務(wù)上的便利，在報建審批方面為他人謀取利益并收受財物，涉嫌受賄犯罪。

*本文來(lái)源：澎湃新聞，本文作者：劉暢，原標題：《四年五份處罰，海南陵水如何在農地上長(cháng)出“花園小區》。