從2008年國家海洋局批復圍墾養殖用海規劃開(kāi)始，到2017年11月22日蒼南縣委、縣政府最終作出放棄大漁灣圍墾工程的決策,在近十年的時(shí)間內，圍繞著(zhù)大漁灣圍與不圍的爭議、猶豫與糾結最終才落下帷幕。

在“九山半水半分田”的浙江，人多地少的矛盾被經(jīng)濟的快速發(fā)展逐漸放大，尤其在浙江沿海地區，靠山面海的天然發(fā)展屏障，使得人海之爭的故事在過(guò)去反復上演著(zhù)。

從2008年國家海洋局批復圍墾養殖用海規劃開(kāi)始，到2017年11月22日蒼南縣委、縣政府最終作出放棄大漁灣圍墾工程的決策,在近十年的時(shí)間內，圍繞著(zhù)大漁灣圍與不圍的爭議、猶豫與糾結最終才落下帷幕。

這背后抉擇的曲折與最終的結果，為我國沿海地區保護海洋生態(tài)、實(shí)現綠色發(fā)展，提供了一個(gè)典型的案例。

圍填海的十年之爭

在十余年之前，圍填海開(kāi)始在各地風(fēng)行，位于浙江蒼南縣的大漁灣就是如此。大漁灣位于浙江省蒼南縣沿海的中部，自然岸線(xiàn)約39公里，沿岸以山地丘陵地貌為主，土地資源緊缺。

記者前往大漁灣，發(fā)現沿途靠近海灣的村落十分逼仄，背山面海的地理特征，使得稍有平地的地方村民就會(huì )見(jiàn)縫插針建房造屋。

多年來(lái)，大漁灣周?chē)簧偃诉x擇離開(kāi)，外出打工謀生尋找穩定的工作與居所。留下的人，則只能祈福能夠從大海中尋求更多的發(fā)展機會(huì )。

自上個(gè)世紀80年代開(kāi)始，當地不少人就有著(zhù)圍墾大漁灣的夢(mèng)想。前蒼南縣圍墾辦主任張正強曾公開(kāi)表示，圍墾大漁灣是“那代人的夢(mèng)想”，通過(guò)圍墾海灣來(lái)獲得平整土地建造新城，是大漁灣解決人海之爭很好的途徑。

只是受限于當時(shí)的條件與技術(shù)，向海要地的設想一直被擱置著(zhù)。直至2006年左右，全國圍填海運動(dòng)大潮興起，沿海地區圍海造地成為普遍做法。

在圍填海的浪潮下，大漁灣圍墾工程逐漸從理想轉變?yōu)楝F實(shí)。2008年，《蒼南縣大漁灣高涂圍墾養殖用海規劃》獲得國家海洋局批復，規劃面積約2.48萬(wàn)畝，圍堤總長(cháng)度約6543米，總投資超過(guò)10億元?？梢哉f(shuō)，彼時(shí)大漁灣圍墾工程正式迎來(lái)了政策窗口期，該項目還被列入浙江省的重點(diǎn)工程。

按照規劃，工程實(shí)施后大漁灣有望新增16.53平方公里的平整土地，圍區被描述為繼靈溪、龍崗之后，蒼南的又一個(gè)“新興農民城鎮”。

一位參與當年大漁灣圍墾項目的知情人士告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，根據縣里的規劃，大漁灣圍墾后將建立一個(gè)濱海集鎮，“高樓林立”的同時(shí)，學(xué)校、醫院和相關(guān)配套一應俱全。對于當地居民來(lái)說(shuō)，通過(guò)產(chǎn)權置換，很多人在當地就可以實(shí)現安居樂(lè )業(yè)。

不過(guò)，對于大漁灣當地以漁業(yè)養殖等“靠海吃?！钡臐O民來(lái)說(shuō)，圍墾就相當于斷了許多人世代為生的路徑。

尤其是近年來(lái)，紫菜養殖成為當地村民發(fā)家致富的主要途徑，大漁灣因常年盛產(chǎn)紫菜還被冠以“中國紫菜之鄉”的美名。相關(guān)數據顯示，大漁灣海域紫菜等藻類(lèi)養殖面積穩定在5萬(wàn)畝左右，年產(chǎn)紫菜鮮品70000噸左右，畝均收入在1萬(wàn)元以上。

蒼南縣大岙村黨支部組織委員林禮干告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，當地居民聽(tīng)到圍墾的消息后，就一直存在著(zhù)有兩種截然不同的聲音：一種聲音來(lái)自不是養殖戶(hù)的人，他們希望能夠獲取新城建設的相關(guān)補償；另一種就是漁民與養殖戶(hù)，面對可能將失去的世代生計。

在這樣的背景下，2010年7月，原蒼南縣大漁灣圍墾指揮部指揮姜祝成“臨危受命”，上任項目指揮。姜祝成在接受21世紀經(jīng)濟報道記者采訪(fǎng)時(shí)坦言，作為蒼南人對大漁灣是有感情的，內心十分不愿意看到大漁灣圍墾項目的推進(jìn)，但其被委任為項目指揮，推進(jìn)項目乃是職責所在。

很快，在姜祝成及其項目團隊的努力下，大漁灣圍墾工程所有的準備工作很快就緒，前線(xiàn)指揮部即將選址完成，前后修改了7次的圍墾項目標書(shū)也已經(jīng)提交給了縣長(cháng)，就等著(zhù)批復開(kāi)始重新動(dòng)工。

但也就在此時(shí)，蒼南縣的干部群體中開(kāi)始出現了不少反對的聲音。至2010年國慶節期間，溫州市一位主要領(lǐng)導前往大漁灣時(shí)感慨“大漁灣這么美麗的海灣，圍掉了太可惜”。不久之后，大漁灣圍墾項目很快再次迎來(lái)暫停期。2012年3月，大漁灣圍墾工程指揮部被撤銷(xiāo)，姜祝成被調走，項目正式擱淺。

然而，圍墾工程又在2013年得到重啟。21世紀經(jīng)濟報道記者獲悉，在當年的溫州市和蒼南縣政府工作報告中都出現了“做好大漁灣前期工作”的相關(guān)指示內容。

同年9月，根據溫州市的要求，蒼南縣成立海涂圍墾工程建設指揮部，姜祝成被再次任命為大漁灣圍墾項目的指揮。至2014年9月，國家海洋局的用海規劃批復、省政府的海堤使用批復、礦產(chǎn)資源使用批復均已經(jīng)完成，姜祝成的項目指揮部也拿到了圍區各村的海域使用權證。

再次啟動(dòng)大漁灣圍墾工程時(shí)，出乎意料的是，最強烈的反對聲音來(lái)自于市里和縣里一批領(lǐng)導干部?！拔野l(fā)現不同的意見(jiàn)越來(lái)越多了，有一次縣里開(kāi)會(huì )，一位正縣級的退休領(lǐng)導開(kāi)會(huì )前跟我聊，說(shuō)縣里的老同志都反對圍墾?！苯３烧f(shuō)。

在反對聲逐漸增多的情況下，項目的推進(jìn)工作再次擱置。2015年12月，姜祝成再次被調離了崗位，2016年6月撤銷(xiāo)了指揮部。同年8月，在溫州市召開(kāi)的用海用地專(zhuān)題研討會(huì )上，溫州市一名主要領(lǐng)導在會(huì )上提出建立圍填海項目退出機制，并提議蒼南縣暫停實(shí)施大漁灣圍墾。

直至2017年11月22日，蒼南縣委、縣政府經(jīng)反復研究，最終決定放棄大漁灣圍墾工程，保留原生態(tài)的自然海灣，給大漁灣近十年的人海之爭畫(huà)上了一個(gè)句號。

打造“最美黃金海岸線(xiàn)”

國家海洋局第二研究所研究員蘇紀蘭表示，過(guò)去各地方政府向海洋要GDP，圍填海很容易就能夠辦得到。相比較而言，圍填海的成本更低，而近海沿岸獲得平整土地難度很高，在這種情況下，圍填海就成為普遍現象，很多不需要圍填海的地方也會(huì )去做。

而記者發(fā)現，大漁灣圍墾工作從起初的決策到項目的終止，也始終都繞不開(kāi)一本經(jīng)濟賬。

2008年，大漁灣項目首次被批復的時(shí)候，決策者們更多的是從縣域經(jīng)濟發(fā)展的角度出發(fā)，通過(guò)圍墾增加土地資源儲備，發(fā)展沿海產(chǎn)業(yè)帶，促進(jìn)漁民轉產(chǎn)轉業(yè)，加快農民脫貧致富。

據了解，大漁灣圍墾工程在第一次被暫緩的背后，是彼時(shí)蒼南縣正同時(shí)上馬兩個(gè)圍填海工程，分別是龍港鎮的江南土工程和大漁灣圍墾工程。

“當初溫州市政府提出的項目暫緩決策，有考慮到蒼南一個(gè)縣的財政能力有限，集中精力搞好江南土，先暫停大漁灣圍墾?！鄙n南縣海洋與漁業(yè)局副局長(cháng)高友杰說(shuō)。

而2013年大漁灣的第二次重新啟動(dòng)時(shí)，這本背后的經(jīng)濟賬開(kāi)始更加清晰。首先便是大漁灣圍墾的成本之高，遠超想象。

姜祝成給記者算了一筆賬，2013年圍墾項目重新啟動(dòng)的時(shí)候，規劃的6543米海堤施工費用經(jīng)浙江省錢(qián)塘江管理局勘測設計院測算，就已經(jīng)從起初的7億元上漲至10多億元。而這僅僅還只是“圍”起來(lái)的費用，經(jīng)項目指揮部工程科的測算結果，大漁灣圍起來(lái)之后，“墾”地要花費的總額要超過(guò)90億元，整體項目成本將超過(guò)百億元。

“當時(shí)有一種主張圍的觀(guān)點(diǎn)是，大漁灣圍墾可以搞造地指標，但經(jīng)核算指標賣(mài)掉之后，也沒(méi)有掙很多錢(qián)，錢(qián)都給工程隊掙去了?！苯３煞Q(chēng)，除了項目成本，圍區內3個(gè)鎮14個(gè)村的民生補償，轉崗轉業(yè)等問(wèn)題，每一個(gè)背后都是一本不小經(jīng)濟賬。

其次是政策上已經(jīng)不允許。高友杰告訴記者，2008年大漁灣項目國家海洋局批復的是“養殖用地”，而要圍墾后實(shí)現建造新城鎮的“建設用地”，在后來(lái)的管控從嚴政策下是無(wú)法完成的。這意味著(zhù)即使大漁灣的海堤圍起來(lái)了，也沒(méi)有辦法進(jìn)行填海造城。

如今，在新發(fā)展理念下，又一本新的經(jīng)濟賬開(kāi)始呈現在人們的眼前。

2015年10月，黨的十八屆五中全會(huì )明確，開(kāi)展藍色海灣整治行動(dòng)。2016年，中國國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十三個(gè)五年規劃綱要提出，要實(shí)施藍色海灣整治等四個(gè)海洋重大工程。

隨后，在當年5月份，財政部和國家海洋局聯(lián)合發(fā)布關(guān)于中央財政支持實(shí)施藍色海灣整治行動(dòng)的通知，中央財政對實(shí)施藍色海灣整治行動(dòng)的重點(diǎn)城市給予補助，補助資金總額：計劃單列市4億元，一般市、區（地市級）3億元。

越來(lái)越多的城市加入到打造藍色海灣的行列。與此同時(shí)，各地的旅游業(yè)開(kāi)始興起，多個(gè)地區也將“打造藍色海灣，促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展”作為目標。

比如，福建省福州市長(cháng)樂(lè )區提出，努力推進(jìn)岸線(xiàn)沙灘管護、整治與修復，致力打造生態(tài)文明示范區及核心濱海旅游區，塑造全國“藍色海灣”典型示范區。青島西海岸新區整治藍色海灣，欲打造集生態(tài)共享、文化展示、旅游休閑以及產(chǎn)業(yè)升級于一體的世界級最美海灣。浙江也不甘落后，包括舟山市普陀區、溫州洞頭等地，紛紛加入到打造藍色海灣的行列。

“下一步，我們對于大漁灣的建設要做好三個(gè)方面的工作。首先是建設藍色海灣，打造最美的海岸線(xiàn)——蒼南黃金海岸線(xiàn)。海岸線(xiàn)將統一做規劃，包括大漁灣、沿浦灣兩個(gè)灣在內，規劃引領(lǐng)藍色海灣的建設，禁止一切破壞海岸線(xiàn)的行為。同時(shí)，爭取‘南紅北柳’相關(guān)政策?！备哂呀苷f(shuō)。

高友杰表示，第二步是發(fā)展漁業(yè)和養殖業(yè)，以提高漁民收入，除了指導、規范漁民進(jìn)行科學(xué)養殖外，今年還將幫助漁民拓寬銷(xiāo)售市場(chǎng)；三是發(fā)展大漁灣休閑漁業(yè)和旅游觀(guān)光產(chǎn)業(yè)。

目前，對于大漁灣建設，當地領(lǐng)導心中已經(jīng)有了一本新的“經(jīng)濟賬”。記者從蒼南縣相關(guān)規劃部門(mén)了解到，新版大漁灣發(fā)展“藍色海灣”的工程已經(jīng)被提上日程，下一步大漁灣將在保留自然岸線(xiàn)的基礎上，計劃3年內投入3億元用于基礎設施、景觀(guān)帶和道路的修建，打造全域旅游。

*本文來(lái)源：21世紀經(jīng)濟報道，作者：盧常樂(lè )，原標題：《大漁灣圍填海十年之爭背后的“經(jīng)濟賬”：從圍墾造城到打造黃金海岸線(xiàn)》。