2018年2月初，國家發(fā)改委在其官網(wǎng)公布了1月份經(jīng)國務(wù)院批復同意的《關(guān)中平原城市群發(fā)展規劃》全文，其中引發(fā)熱議的一句話(huà)是：“建設西安國家中心城市”，這不僅將“國家中心城市”這一概念再次置于聚光燈下，也回答了此前關(guān)于“武漢、鄭州列入后，誰(shuí)會(huì )是中國第九個(gè)國家中心城市”的疑問(wèn)。

梳理發(fā)現，此次西安獲批建設國家中心城市的公布方式與此前成都、武漢、鄭州三城的公布方式相同——即均由國務(wù)院在針對個(gè)別區域、城市群的專(zhuān)項規劃中予以確認，而全國層面還沒(méi)有對國家中心城市的統籌布局，與“國家中心城市”這一概念密切相關(guān)的新版《全國城鎮體系規劃》也尚未出臺。

西安獲批建設國家中心城市，引領(lǐng)西北地區發(fā)展

2018年2月2日，國家發(fā)改委在其官網(wǎng)公布《關(guān)中平原城市群發(fā)展規劃》全文，西安獲批建設國家中心城市，成為中國第九個(gè)國家中心城市。根據發(fā)展目標，到2035年，西安國家中心城市和功能完備的城鎮體系將全面建成，同時(shí)關(guān)中平原城市群也將成為具有國際影響力的國家城市群，引領(lǐng)西北地區發(fā)展。

九大國家中心城市，制圖：張澤紅。

上述規劃提出，關(guān)中平原是華夏文明重要發(fā)祥地和古絲綢之路的起點(diǎn)，在國家現代化建設大局和全方位開(kāi)放格局中具有獨特戰略地位。培育發(fā)展關(guān)中平原城市群，發(fā)揮其承東啟西、聯(lián)接南北的區位優(yōu)勢，推動(dòng)全國經(jīng)濟增長(cháng)和市場(chǎng)空間由東向西、由南向北拓展，有利于引領(lǐng)和支撐西北地區開(kāi)發(fā)開(kāi)放，有利于推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)，有利于縱深推進(jìn)“一帶一路”建設。

據了解，西安建設國家中心城市將從以下兩方面發(fā)力：第一，加強西咸新區、西安高新區國家自主創(chuàng )新示范區、西安國家級經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區等建設；第二，強化面向西北地區的綜合服務(wù)和對外交往門(mén)戶(hù)功能，提升維護西北繁榮穩定的戰略功能，打造西部地區重要的經(jīng)濟中心、對外交往中心、絲路科創(chuàng )中心、絲路文化高地、內陸開(kāi)放高地、國家綜合交通樞紐。

規劃還提及，要推動(dòng)西安—咸陽(yáng)一體化發(fā)展，按程序合理調整行政區劃，將關(guān)中平原城市群打造成絲綢之路經(jīng)濟帶規模最大、功能最全、效率最優(yōu)的國際物流樞紐。

華東師范大學(xué)中國行政區劃研究中心主任林拓對澎湃新聞分析稱(chēng)，此次西安獲批建設國家中心城市主要是從全國區域統籌協(xié)調的發(fā)展大局做出的戰略考量。

具體來(lái)看有四點(diǎn)意義：第一，西安建設國家中心城市有利于發(fā)揮其承東啟西、聯(lián)接南北的區位優(yōu)勢，推動(dòng)全國經(jīng)濟增長(cháng)和市場(chǎng)空間由東向西、由南向北拓展，有利于引領(lǐng)和支撐西北地區開(kāi)發(fā)開(kāi)放，有利于推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)和“一帶一路”建設；第二，當前應通過(guò)壯大城市群支撐來(lái)拓展區域發(fā)展空間，承接國際影響，關(guān)中平原城市群是西北人口最為集中、也最適合大規模城市建設的地區；第三，西部的國家中心城市成都和重慶都位于西南，西北地區是絲綢之路經(jīng)濟帶的核心區，在國家區域發(fā)展中具有重要的戰略地位，西安已發(fā)展成為西北地區唯一的特大城市。第四，西安有著(zhù)深厚的歷史積淀，發(fā)源和興盛于此的始祖文化、漢唐文化是中國傳統文化的重要組成，建設國家中心城市有利于推動(dòng)中華文化傳承創(chuàng )新，提升中華文化魅力和全球影響力。

關(guān)中平原城市群規劃范圍圖，《關(guān)中平原城市群發(fā)展規劃》。

西安的此次獲批離不開(kāi)當地領(lǐng)導班子的積極爭取。在2017年全國兩會(huì )上，當李克強總理來(lái)到陜西代表團與代表們共同審議報告時(shí)，西安市委書(shū)記王永康在發(fā)言時(shí)提出，目前國家明確了8個(gè)國家中心城市，沒(méi)有一個(gè)位于占國土面積僅三分之一的西北地區，建議國家將西安列入國家中心城市，帶動(dòng)引領(lǐng)西北發(fā)展。

對此，李克強回應稱(chēng)，你們研究一下，可以考慮，如果銜接好，給國務(wù)院專(zhuān)門(mén)寫(xiě)報告，盡可能給予支持。

2017年7月，國家發(fā)改委規劃司會(huì )同住建部城鄉規劃司、相關(guān)研究機構赴陜西省西安市、寶雞市、楊凌示范區等地開(kāi)展關(guān)中平原城市群發(fā)展規劃編制調研工作。2018年1月，國務(wù)院批復原則同意《關(guān)中平原城市群發(fā)展規劃》。

新版《全國城鎮體系規劃》尚未出臺

西安是中國第九個(gè)國家中心城市。此前，北京、天津、上海、廣州、重慶、成都 、武漢、鄭州先后確定了這一地位。

提起“國家中心城市”，不得不說(shuō)起與其密切相關(guān)的《全國城鎮體系規劃》。2005年，中國城市規劃設計研究院(以下簡(jiǎn)稱(chēng)中規院)受建設部(現住建部)委托編制《全國城鎮體系規劃》。在編制過(guò)程中，中規院首次提出了“國家中心城市”這一概念。

《全國城鎮體系規劃》是城鄉規劃中最頂層的法定規劃，是關(guān)于全國城鎮發(fā)展和城鎮空間布局的統籌安排，是積極穩妥推進(jìn)城鎮化的重要政策依據，也是各地制定省域城鎮體系規劃和城市總體規劃的依據。

中規院曾于2005年和2010年先后編制過(guò)兩個(gè)版本的《全國城鎮體系規劃》，遺憾的是，兩個(gè)版本均未得到國務(wù)院的批復。

在這兩份規劃中，國家中心城市主要是指處于城鎮體系最高位置的城鎮層級，在全國范圍具備引領(lǐng)、輻射、集散功能的城市，其功能表現在政治、經(jīng)濟、文化、對外交流等多方面。國家中心城市必須有五大功能：綜合服務(wù)功能、產(chǎn)業(yè)集群功能、物流樞紐功能、開(kāi)放高地功能和人文凝聚功能。

在2005年版本中，中規院將北京、上海、天津、廣州四座城市確定為首批國家中心城市。2010年版本中又加入了重慶。

在由住建部與中規院編寫(xiě)并出版的《全國城鎮體系規劃(2006-2020年)》(2010年12月出版)中，關(guān)于“國家中心城市”是這樣表述的：本規劃按照城市在國家和區域中的地位與作用，分為國家中心城市、區域中心城市、地區中心城市和縣域中心城市四個(gè)層次。其中，國家中心城市(包括北京、天津、上海、廣州、重慶)和區域中心城市，是國家城鎮體系的骨干。以國家中心城市為核心，形成沿海地區的京津冀、長(cháng)江三角洲、珠江三角洲三個(gè)重點(diǎn)城鎮群和內陸地區具有區域重大影響力的成渝城鎮群。

我國城鎮空間結構規劃(2006-2020年)，住建部、中規院編《全國城鎮體系規劃(2006-2020年)》。

《全國城鎮體系規劃(2006-2020年)》中， 對于京津滬穂渝五城的具體表述是：北京、天津、上海和廣州要提升在外向型經(jīng)濟與國際文化交流方面的發(fā)展水平，逐步發(fā)展成為亞洲乃至于世界的金融、貿易、文化、管理等中心，分別起到帶動(dòng)京津冀、長(cháng)江三角洲、珠江三角洲重點(diǎn)城鎮群發(fā)展的核心組織作用。重慶要提升我國內陸地區的國際化程度，培育內陸地區新興市場(chǎng)，推進(jìn)城鎮化平穩健康發(fā)展等方面發(fā)揮更加重要的作用。

《全國城鎮體系規劃(2006-2020年)》還明確指出，“本研究認為過(guò)國家中心城市應體現以下六大中心職能：一是在國際化中經(jīng)濟、交流中的核心組織地位，二是宏觀(guān)經(jīng)濟發(fā)展與全國性市場(chǎng)建設中發(fā)揮核心組織作用，三是在全國城鎮化發(fā)展中發(fā)揮中心引導地位作用，四是在全國交通、信息網(wǎng)絡(luò )中的中心地位作用，五是在全國文化事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮中心地位作用，六是在全國體制改革方面的領(lǐng)頭羊地位?！?/p>

2014年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》。該文件雖未明確提出“國家中心城市”這一概念，但提出要增強中心城市輻射帶動(dòng)功能。為落實(shí)新要求，中規院于2015年再次啟動(dòng)了新版《全國城鎮體系規劃》的編制工作。

目前尚未有任何關(guān)于新版《全國城鎮體系規劃》已經(jīng)編制完成并上報的消息。

2017年3月，有媒體報道新版《全國城鎮體系規劃》中將確定4個(gè)全球城市和11個(gè)國家中心城市，住建部當即發(fā)表官方辟謠表示，該報道純屬不實(shí)報道?！澳壳?，中國城市規劃設計研究院正在研究編制《全國城鎮體系規劃》，該規劃還未上報到住建部，規劃方案中沒(méi)有‘4個(gè)全球城市和11個(gè)中心城市’的提法?！弊〗ú啃侣劙l(fā)言人稱(chēng)。

然而，就在中規院編制新版《全國城鎮體系規劃》的過(guò)程中，2016年4月、12月，國務(wù)院批復《成渝城市群發(fā)展規劃》以及《促進(jìn)中部地區崛起“十三五”規劃》。在這兩份文件中，成都、武漢和鄭州三城獲批建設國家中心城市。

《成渝城市群發(fā)展規劃》提出，到 2030 年，重慶、成都等國家中心城市的輻射帶動(dòng)作用明顯增強，城市群一體化發(fā)展全面實(shí)現，同城化水平顯著(zhù)提升，創(chuàng )新型現代產(chǎn)業(yè)支撐體系更加健全，人口經(jīng)濟集聚度進(jìn)一步提升，國際競爭力進(jìn)一步增強，實(shí)現由國家級城市群向世界級城市群的歷史性跨越。

《促進(jìn)中部地區崛起“十三五”規劃》提出，支持武漢、鄭州建設國家中心城市，強化長(cháng)沙、合肥、南昌、太原等省會(huì )城市地位，增強要素集聚、科技創(chuàng )新和服務(wù)功能，提升現代化和國際化水平。

再加上此次獲批的西安，已經(jīng)有四座城市的國家中心城市地位在新版《全國城鎮體系規劃》編制期間由國務(wù)院在針對個(gè)別區域、城市群的專(zhuān)項規劃中予以確認。

下一步，哪個(gè)城市將繼西安之后入列國家中心城市？目前尚無(wú)任何官方線(xiàn)索。為何新版《全國城鎮體系規劃》尚未出臺，或許中規院原院長(cháng)李曉江在2016年10月“第13屆中國城市規劃學(xué)科發(fā)展論壇”上的一席話(huà)可以幫助理解。他說(shuō)，“去年年底，全國城鎮體系規劃編制啟動(dòng)。當前我國在推動(dòng)建立空間規劃體系，各個(gè)部門(mén)的規劃打架打得很厲害，我們的工作已經(jīng)做了大半年了，還沒(méi)有到最后結束的時(shí)候，這個(gè)工作給了我們很大壓力的同時(shí)也給了我們機會(huì )，讓我們認真地去研究思考中國城鎮化的空間特征到底是什么?！?/p>

2030年城鎮空間結構圖，中規院微信公眾號“規劃中國”。

值得注意的是，在李曉江這次名為“城鎮化空間特征域城鎮體系”的演講中，一張名為“2030年城鎮空間結構圖”的圖示顯示，2030年中國將存在全球城市、國家中心城市以及國家邊境中心城市三類(lèi)城市。據該圖，全球城市為北京和上海；國家中心城市包括天津、廣州、重慶、成都 、武漢、鄭州、西安、沈陽(yáng)、青島、南京、杭州、廈門(mén)、深圳等城市；國家邊境中心城市則包括哈爾濱、呼和浩特、南寧、昆明、拉薩、烏魯木齊等城市。

*本文來(lái)源：澎湃新聞，作者：韓聲江，原標題：《西安獲批國家中心城市背后：新版全國城鎮體系規劃尚未出臺》