要數起中國旅游最“受寵”的目的地，海南穩坐前三。作為中國唯一一個(gè)熱帶島嶼省份，海南坐擁得天獨厚的自然資源，森林覆蓋率高達62%、空氣優(yōu)良率保持在99%以上，成為最適合休閑度假的不二選擇。

自從1988年海南經(jīng)濟特區建立以來(lái)，30年的“逆襲”路上海南受盡了政策之惠。2009年國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)海南國際旅游島建設發(fā)展的若干意見(jiàn)》，對于國際化海南的建立寄予厚望；2018年國務(wù)院對外發(fā)布了《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開(kāi)放的指導意見(jiàn)》，確定了海南“一區一港”的版圖；圍繞建設自貿區自貿港，海南還出臺了鼓勵發(fā)展賽馬、探索競猜型體育彩票、禁止銷(xiāo)售燃油汽車(chē)等一系列政策。

然而，這位有恃無(wú)恐的“青年發(fā)展家”卻總是不盡如人意。好不容易擺脫了“孤島”困境，卻又與“國際旅游島”的愿景背道而馳，越發(fā)展越低端，成為北方，尤其是東北人候鳥(niǎo)式度假的天堂，入境游持續下滑，旅游市場(chǎng)進(jìn)入迷途。

回顧海南最近30年，除了屢次房?jì)r(jià)漲上天然后破滅以外，多年來(lái)經(jīng)濟并未取得長(cháng)足發(fā)展。7月4日，海南省海洋與漁業(yè)廳公布了《海南省無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用審批辦法》。7月5日，國家海洋局發(fā)布了《關(guān)于海域、無(wú)居民海島有償使用的意見(jiàn)》，進(jìn)一步明確了開(kāi)發(fā)無(wú)人島的相關(guān)規定，深受社會(huì )各方矚目。

1、“當島主”不是新事，更絕非易事

根據《國內居民海島旅游消費研究報告 2017》顯示， 2017年中國居民出境海島游的出游人次突破 4000萬(wàn)人次，創(chuàng )造旅游收入總量超1.2萬(wàn)億元。如此可見(jiàn)，海島游對于國內消費者的誘惑力，以及開(kāi)發(fā)本土海島旅游的商機。這在國家海洋局發(fā)布的《2016年海島統計調查公報》也有體現，江蘇、廣西等多省出臺政策，并開(kāi)始開(kāi)發(fā)無(wú)人海島。而浙江、福建早在2014年就報道，一些企業(yè)家已經(jīng)過(guò)上了金庸小說(shuō)中“桃花島”的愜意生活。

然而，海島資源和海島旅游之間的轉化并不是一蹴而就的容易事。早在2003年，中國就已經(jīng)推出《無(wú)居民海島保護與利用管理規定》，首次明確允許個(gè)人或機構開(kāi)發(fā)利用無(wú)人島。據當時(shí)數據顯示，中國擁有面積超過(guò)500平方米的島嶼6500多個(gè)，其中有居民的海島僅433個(gè)，其余均為無(wú)居民海島。500 平方米以下的無(wú)居民海島數以萬(wàn)計。2011年4月，國家海洋局公布第一批176個(gè)無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)名錄，涉及遼寧、山東、浙江、福建、廣東、海南等 8 個(gè)省區。其中，海南省在名錄中占6個(gè)名額。

2011年11月，中國第一次進(jìn)行海島使用權拍賣(mài)，寧波的高寶投資有限公司以2000萬(wàn)元拍得寧波大羊嶼，將打造為以游艇度假為特色的海島。但在2014年，總投資5億元的大羊嶼一期建設項目就宣告終止。原因之一是每天上島施工的時(shí)間不固定，要視潮汐而定；原因之二是每年夏天臺風(fēng)都會(huì )中斷工程；原因之三是自備發(fā)電機、運輸沙石的成本比陸地施工成本高3-5倍。

除了施工工期不穩定，開(kāi)發(fā)海島還需要面對敏感的生態(tài)環(huán)境。三亞市鳳凰島，此前以三亞國際客運港和國際郵輪港名義取得海域使用權，實(shí)際開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)酒店用地遠超港口用地。由此導致三亞灣西部岸線(xiàn)遭到侵蝕、三亞河污染加劇。

就在5月29日，海南省才公布了《海南省貫徹落實(shí)中央第四環(huán)境保護督察組督察反饋意見(jiàn)整改方案》，對一些違規填海、無(wú)序養殖的海洋海島開(kāi)發(fā)項目劃定了具體整改期限。如今，開(kāi)發(fā)無(wú)人島已經(jīng)不是可望而不可及的“夢(mèng)想”，但是在近20年的探索中，初期投資巨大、生態(tài)環(huán)境敏感、基礎建設難度大、收回投資周期長(cháng)等問(wèn)題逐漸顯現出來(lái)，并且艱巨得無(wú)法回避。

2、博采眾長(cháng)：開(kāi)發(fā)無(wú)人島“海外經(jīng)”

無(wú)居民海島，對于中國消費者來(lái)說(shuō)早已不是新鮮事。它們分布在全球四大洋之上，也長(cháng)期存在于各國的開(kāi)發(fā)和保護模式之中。一些國家海島旅游開(kāi)發(fā)已經(jīng)有了成熟模式，其中印度洋上聞名遐邇的島嶼國家馬爾代夫堪稱(chēng)典范。

以海島旅游聞名于世的馬爾代夫，旅游業(yè)已經(jīng)于漁業(yè)、航運業(yè)共同成為當地三大支柱產(chǎn)業(yè)。馬爾代夫擁有大小島嶼近1200個(gè)，1980年起，它依靠國外資金援助，制定了海島開(kāi)發(fā)計劃。

馬爾代夫建立了專(zhuān)門(mén)的海島旅游管理機構，每一個(gè)無(wú)人島的開(kāi)發(fā)，均先由一個(gè)投資主體向政府租賃一個(gè)島嶼，在海島上建一家酒店，以完整、獨立、封閉式的度假村模式經(jīng)營(yíng)發(fā)展。這種“一島一店一特色”的開(kāi)發(fā)模式營(yíng)造了“小、清、靜”的休閑氛圍，被稱(chēng)為海島開(kāi)發(fā)的“馬爾代夫模式”。

強烈的環(huán)保意識是“馬爾代夫模式”成功的關(guān)鍵。其著(zhù)名的“三低一高”的開(kāi)發(fā)原則（即低層建筑、低密度開(kāi)發(fā)、低容量利用和高綠化率），保證生態(tài)開(kāi)發(fā)的落實(shí)，保留了島嶼的原景、原味。

此外，馬爾代夫的盛景也離不開(kāi)當地政府的大力支持。嚴格的審查批準制度為海島開(kāi)發(fā)保駕護航。旅游部門(mén)代表國家對外出租海島、組織審查海島開(kāi)發(fā)規則和海島開(kāi)發(fā)建設的布局、制定濱海旅游法規，以及旅游業(yè)的日常監管。由于旅游業(yè)舉足輕重的意義，該國還成立了由旅游、漁業(yè)、交通等部門(mén)組成的國家旅游管委會(huì )。

世界上很多無(wú)人島都具有開(kāi)發(fā)旅游或私人度假的潛能。1999年，美國成立了海島事務(wù)跨部管理機構，并采用出租的辦法行使無(wú)居民海島使用權。美國田納西河流域管理局通過(guò)出租的方式，向私人轉讓公有海島使用權，用于休養、避暑、劃船、釣魚(yú)以及類(lèi)似的消遣活動(dòng)。

英國的無(wú)居民海島，名義上都歸皇室所有。為了獲得經(jīng)常性收益，皇室一般是將海島出租給私人，由私人開(kāi)發(fā)后再進(jìn)入市場(chǎng)。

在澳大利亞，政府向企業(yè)及個(gè)人提供無(wú)居民海島的重要方式也是出租。租約必須符合規劃，并需要批準；如無(wú)居民海島改變用途需事先申請，經(jīng)批準后重新訂立租約。

在新加坡，政府將一定年期的無(wú)居民海島使用權轉讓給使用者，使用者接著(zhù)可自由轉讓和轉租，但年期不變。使用年期屆滿(mǎn)，政府即收回海島，島上建筑物也無(wú)償歸政府所有。到期后重新租島。

印度尼西亞作為世界上最大的群島國，擁有島嶼約1.7萬(wàn)個(gè)。印尼政府鼓勵外國投資商租用其無(wú)居民海島，并提供減稅等優(yōu)惠政策。印尼還成立了伊斯蘭金融合作俱樂(lè )部，專(zhuān)門(mén)吸引來(lái)自海灣國家對無(wú)人島的投資。

大規模出租無(wú)居民島嶼的國家，多以市場(chǎng)經(jīng)濟為主導，政府較少直接參與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。于是，眾多轉讓無(wú)居民海島使用權的中介機構大顯身手，不僅全面提供各大洲可轉讓?shí)u嶼的信息，還發(fā)布大量明星、美景照片，將享受私人島嶼，包裝成高端人士的生活元素。

3、海南無(wú)人島如何避免“傷基”？

荒島開(kāi)發(fā)，環(huán)保先行，而環(huán)保措施的基礎是立法。日本的《日本孤島振興法》、韓國的《島嶼開(kāi)發(fā)促進(jìn)法》、澳大利亞新威爾士州的《勞德哈伍島法》、美國的《1972年美國聯(lián)邦海岸帶管理法》就明確規定了無(wú)居民海島的管理制度，尤其是環(huán)保相關(guān)政策。

在國內無(wú)人島開(kāi)發(fā)的問(wèn)題上，“生態(tài)保護”也一直是公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。2016年底，國家海洋局印發(fā)《無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用審批辦法》,將“生態(tài)優(yōu)先”規定為無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用遵循的最重要原則并貫穿始終。2018年7月5日，國家海洋局發(fā)布《關(guān)于海域、無(wú)居民海島有償使用的意見(jiàn)》要求，嚴格落實(shí)海洋國土空間生態(tài)保護紅線(xiàn)，以生態(tài)保護優(yōu)先和資源合理利用為導向，對需要嚴格保護的海域、無(wú)居民海島，嚴禁開(kāi)發(fā)利用；對可開(kāi)發(fā)利用的海域、無(wú)居民海島，通過(guò)有償使用達到盡可能少用的目的。

另外，《意見(jiàn)》也提出，我國將逐步提高經(jīng)營(yíng)性用海用島的市場(chǎng)化出讓比例，鼓勵沿海各地區在依法審批前，結合實(shí)際推進(jìn)旅游娛樂(lè )、工業(yè)等經(jīng)營(yíng)性項目用島采取招標拍賣(mài)掛牌等市場(chǎng)化方式出讓。

除了生態(tài)環(huán)境的保護，在開(kāi)發(fā)的過(guò)程中還要處理好海島歷史遺留問(wèn)題。在2009年通過(guò)的《中華人民共和國海島保護法》中明確指出，無(wú)居民海島所有權屬于國家，但追溯歷史原因，大部分無(wú)居民海島存在原所有人或使用人。

由于長(cháng)期以來(lái)無(wú)居民海島缺乏統一的管理制度和規范，各相關(guān)部門(mén)無(wú)法就問(wèn)題達成統一意見(jiàn)，導致同一島上數證并存、權屬復雜混亂等問(wèn)題。為了無(wú)居民海島的保護與有序開(kāi)發(fā)，需要在對無(wú)居民島嶼歷史遺留產(chǎn)權問(wèn)題進(jìn)行實(shí)證分析的前提下，有效解決問(wèn)題。

其中包括無(wú)居民島嶼林權證問(wèn)題的解決，以及無(wú)居民島嶼已租賃、開(kāi)發(fā)利用問(wèn)題的處理。建立集中統一的管理模式，解決無(wú)居民海島歷史遺留產(chǎn)權問(wèn)題的最終目標是實(shí)現其權屬明晰、合法有序，故對無(wú)居民島嶼實(shí)行集中統一管理是前提和關(guān)鍵。

 隨著(zhù)政策進(jìn)一步明確，海南無(wú)人島的旅游開(kāi)發(fā)顯現出巨大吸引力。與此同時(shí)，海島旅游開(kāi)發(fā)的科學(xué)性和文化創(chuàng )新的獨特性需要得到高度關(guān)注。參照《海南省無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用審批辦法》的有關(guān)規定，無(wú)居民海島的開(kāi)發(fā)利用期限最長(cháng)為50年。除了旅游娛樂(lè )用島的期限為25年，養殖用島可達15年、鹽業(yè)礦業(yè)用島為30年、公益事業(yè)用島為40年、港口等建設工程為50年。

充分發(fā)揮文化和旅游對于海島的積極作用，多方規范為有序開(kāi)發(fā)和運營(yíng)保駕護航。為“島主”設置適當的準入門(mén)檻，尊重海島生態(tài)系統的脆弱性和敏感性，提前制定并完善開(kāi)發(fā)所需要的資金準備和規劃要求，避免無(wú)序開(kāi)發(fā)和資源浪費；鼓勵并推動(dòng)海島開(kāi)發(fā)的行業(yè)規范的落實(shí)，以法律規范和市場(chǎng)機制兩只手共同約束不文明行為。

在“島主”之間建立合作俱樂(lè )部，促進(jìn)交流、經(jīng)驗互鑒，努力打造國內“一島一特色”的海島開(kāi)發(fā)模式；重要的是，正確引導并督促海島“來(lái)訪(fǎng)者”自覺(jué)遵守規范，杜絕對生態(tài)鏈條造成不可逆的的傷害，共同營(yíng)造和諧、環(huán)保的海島環(huán)境。

自古以來(lái)，海島都承載著(zhù)人們對于美好自由的向往，營(yíng)造了無(wú)數少年的“江湖夢(mèng)”，成為現代旅游玩家最后的“避難所”。因此，無(wú)人島嶼的開(kāi)發(fā)和運營(yíng)比起單純的旅游目的地來(lái)說(shuō)，更為復雜。

它需要的是完善的政策支持和引導、市場(chǎng)機制的有序競爭，還有“島主”強有力的資金支持、基于環(huán)保意識和創(chuàng )新意識的開(kāi)發(fā)策略，更需要接下來(lái)的“享受者”自覺(jué)形成的保護行為。

這場(chǎng)聲勢浩大、難度不小的無(wú)人島開(kāi)發(fā)，從某種角度上看，是人和自然的一筆交易。對于2011年國家海洋局公布的第一批176個(gè)無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)名錄中，海南省占有的6個(gè)名額而言，這場(chǎng)交易十分激烈。而海南無(wú)人島政策的放開(kāi)，只是其中的一個(gè)具有代表性的閥口，這次的開(kāi)發(fā)經(jīng)驗必將成為“中國海島模式”中重要的一筆。

*本文來(lái)源：微信公眾平臺“小榮說(shuō)”，（ID：xiaorongshuo），作者：李潔，原標題：《海南允許開(kāi)發(fā)無(wú)人島：到底是商機還是“傷基”？》。

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