2018年1月4日，上海市政府正式發(fā)布《上海市城市總體規劃（2017-2035年）》（簡(jiǎn)稱(chēng)“上海2035”），提出，到2035年，上海市要基本建成卓越的全球城市，令人向往的創(chuàng )新之城、人文之城、生態(tài)之城，具有世界影響力的社會(huì )主義現代化國際大都市。規劃同時(shí)要求，要嚴格控制常住人口規模，至2035年常住人口控制在2500萬(wàn)人左右；按照規劃建設用地總規模負增長(cháng)要求，鎖定建設用地總量，控制在3200平方公里以?xún)取?/strong>

筆者認為，城市規劃要把上海建設成創(chuàng )新之城、人文之城、生態(tài)之城的國際大都市這個(gè)總體方向是正確的，但把人口控制在2500萬(wàn)人左右，有悖于以人為本的原則，而且嚴重脫離實(shí)際，實(shí)在是作繭自縛，不利于上海未來(lái)的經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展，從全國范圍來(lái)看，更是浪費了大量寶貴的土地資源。

一般來(lái)說(shuō)，一個(gè)國家的人口越多，其首位城市的人口也會(huì )越多。一億多人口的日本，其最大城市東京都市圈有3700 萬(wàn)人口。中國是全世界人口最多的國家，而上海是中國人口最多的城市，按照正常的經(jīng)濟規律，應該至少按照5000 萬(wàn)人口來(lái)規劃，才能夠把中國人口的規模優(yōu)勢充分發(fā)揮出來(lái)。

由于創(chuàng )新及經(jīng)濟發(fā)展有很強的聚集效應，世界上的科技和文化創(chuàng )新中心都集中在少數幾個(gè)都會(huì )區。而一個(gè)國家或區域的人口規模優(yōu)勢，往往體現在對本國或本區域最具人口吸附作用的中心城市的經(jīng)濟活躍度上。年輕人要到大城市，是創(chuàng )新和創(chuàng )業(yè)的活力。根據上海市統計局的數據，截至2016年末，上海市常住人口總數為2419.70萬(wàn)人。如果到2035年把上海市常住人口控制在2500萬(wàn)人，這意味著(zhù)只比2016年末增加不超過(guò)81萬(wàn)人。如果從 2016年到2035年這19年時(shí)間里，上海常住人口增加不超過(guò)81萬(wàn)人，這意味著(zhù)平均每年增加不超過(guò)4.3萬(wàn)人。這樣，上海能吸收多少外來(lái)的年輕人口？過(guò)去幾年上海的互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng )業(yè)活力不如北京和深圳的重要原因, 是年輕人口流入遠遠不如北京和深圳。

根據《上海市老年人口和老齡事業(yè)監測統計調查制度》統計，截至2015年底，上海全市戶(hù)籍人口中60歲及以上老年人口達到436萬(wàn)人，占總人口的30.2%。根據上海老齡科研中心預測，上海人口老齡化在“十三五”期間將進(jìn)一步深化，到2020年，上海戶(hù)籍60歲及以上老年人口總數將超過(guò)540萬(wàn)人，且隨著(zhù)時(shí)間推移規模將持續擴大。根據2010年人口普查的數據，上海的總和生育率大約為0.7，只有更替水平的1/3。這意味著(zhù)，如果沒(méi)有外來(lái)人口流入，只要兩代人的時(shí)間，上海的出生人口就會(huì )剩下十分之一。目前在上海工作的年輕人中，外地戶(hù)籍人口已經(jīng)占到一半左右，而這些人往往更有奮斗的動(dòng)力。嚴格控制上海人口的政策，使得其中很多人不得不面臨少生或者離開(kāi)上海的兩難選擇。如果上海真的成功地控制到2500萬(wàn)人，到2035年，上海將必然是極度老化，創(chuàng )新能力肯定被北京和深圳拋在后面。

有人擔心，如果上海不控制人口，會(huì )導致入學(xué)難、就醫難和交通擁堵等大城市病。實(shí)際上，大城市病的根源，不是城市人口太多，而是城市規劃不足。如果按照5000萬(wàn)人口規模來(lái)規劃，入學(xué)問(wèn)題、就醫問(wèn)題和交通問(wèn)題會(huì )比現在好得多。人口密度高的城市，有利于環(huán)境和公共交通的高效利用，只要規劃充足，大城市病完全可以解決。東京、紐約的中心地區的人口密度和規模都不亞于上海，但這些城市很好地解決了城市的交通和環(huán)境問(wèn)題。如果未來(lái)人口按照2500萬(wàn)規劃，道路、地鐵、學(xué)校和醫院等設施將嚴重供給不足。即使嚴控外來(lái)人口，由于大城市擁有比中小城市更優(yōu)質(zhì)的教育和醫療等公共資源，不少外地人還是想方設法要到上海來(lái)就醫和上學(xué)，這將導致更嚴重的入學(xué)難、就醫難和交通擁堵。

當今世界上絕大多數國家，城市規劃中的人口目標只是個(gè)預測數據，而不是“控制目標”，不會(huì )采取“將人口數量控制在XX萬(wàn)人”這樣的表述?？刂拼蟪鞘腥丝谑欠噶讼拗粕粯拥腻e誤。人不僅是城市的負擔，更是城市的貢獻者，而且平均意義上貢獻要大于負擔，否則人口更多的城市不可能更發(fā)達。

與人口控制目標同樣離奇的是，“上海2035”竟然要求“規劃建設用地總規模負增長(cháng)”，并且劃定“永久基本農田保護紅線(xiàn)”。建設用地總規模負增長(cháng)的要求，無(wú)疑將進(jìn)一步人為加大上海建設用地的短缺。限制城市建設用地的政策會(huì )使城市的土地供應不足，從而推高了房?jì)r(jià)。而高房?jì)r(jià)是抑制大城市生育率的一個(gè)重要因素。上海等大城市集中了中國的精英，如何讓大城市里的年輕人能夠安居樂(lè )業(yè)，繁衍后代，是中國城市化的關(guān)鍵的目標之一。

其實(shí)，上海并不真正缺地。2015年上海僅耕地面積就還有1800多平方公里，相當于上?，F有建設用地的將近60%。上海并不是一個(gè)獨立的國家，沒(méi)有必要保有耕地來(lái)滿(mǎn)足某種人為設定的農業(yè)自給率。將這些土地用于提升生活環(huán)境，建設更多的住宅、商場(chǎng)、學(xué)校、醫院、公園和各種公共設施，讓愿意來(lái)上海奮斗的年輕人能夠安居樂(lè )業(yè)所帶來(lái)的使用價(jià)值和社會(huì )效益，將遠遠超過(guò)將這些土地用于農業(yè)所創(chuàng )造的價(jià)值。由于一線(xiàn)城市的人均占地面積通常要小于中小城市，更小于農村，讓愿意在上海奮斗的年輕人能夠在上海成家立業(yè)，養兒育女，而不是回家鄉去購買(mǎi)或者建造一年住不了幾天房屋，從全國范圍內來(lái)看其實(shí)會(huì )節省大量土地。所謂城市規劃要“留白”的做法，不僅不利于本地經(jīng)濟的發(fā)展，從全國來(lái)看，更是嚴重浪費寶貴的土地資源。

針對規劃中的數據“上海建設用地總規模已達到陸域面積的46%，遠高于倫敦、巴黎、東京等國際大都市20%-30%的水平”，上海交通大學(xué)經(jīng)濟學(xué)教授陸銘評論說(shuō)：“我特別提醒一下，這個(gè)在上海經(jīng)常被引用的，用來(lái)支持上海減量供應建設用地的，東京的土地開(kāi)發(fā)強度數據是錯的，而且是嚴重錯誤。如果按照這個(gè)來(lái)算，東京的人口密度將達到2萬(wàn)人每平方公里，而上海的建成區人口密度平均只有1萬(wàn)不到。換句話(huà)來(lái)說(shuō)，上面這個(gè)數據里的東京開(kāi)發(fā)強度是錯的。實(shí)際情況是在東京都范圍內除了少數公園綠地開(kāi)發(fā)強度可以說(shuō)接近于百分之百。按照這個(gè)數據來(lái)指導上海的實(shí)踐，將會(huì )嚴重制約上海的土地供應和未來(lái)城市發(fā)展?！?/strong>

自2016年底以來(lái)，武漢、西安、長(cháng)沙等二線(xiàn)城市上演“搶人大戰”，對大學(xué)畢業(yè)生落戶(hù)設定零門(mén)檻，并在購房、就業(yè)和創(chuàng )業(yè)等各方面給予政策和資金支持。正如國家發(fā)改委城市與小城鎮改革發(fā)展中心學(xué)術(shù)委秘書(shū)長(cháng)馮奎在接受央視采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)，“城市之間的競爭，歸根到底是人口的爭奪戰?！?2010年人口普查顯示，80后、90后、00后的人口分別是2.19億、1.88億、1.47億，三十年間萎縮了33%。特別是，從2015到2025年十年間，21到25歲的年輕人口將萎縮36%?？深A見(jiàn)的是，年輕人口將越來(lái)越稀缺，“搶人大戰”有望愈演愈烈。如果上海仍然堅持控制人口的政策，那么，隨著(zhù)二線(xiàn)城市崛起，上海在未來(lái)城市競爭中的優(yōu)勢將不斷弱化。

*本文來(lái)源：網(wǎng)易研究局，作者：梁建章（攜程集團執行董事長(cháng)），黃文政，原標題：《梁建章批上?？傮w規劃：控制人口嚴重脫離實(shí)際，實(shí)在是作繭自縛》。