始于今年8月中下旬的喧囂爭議，3個(gè)多月后還未歸于平靜，著(zhù)名旅游目的地陽(yáng)朔解決景區擁擠的舉措倍受質(zhì)疑。

三個(gè)多月前，陽(yáng)朔縣公安局發(fā)布公告稱(chēng)，明確“自2017年9月15日起，對十里畫(huà)廊景區、遇龍河景區實(shí)行道路交通管制，時(shí)間從早上7點(diǎn)到晚上7點(diǎn)”。然而，新政實(shí)施三個(gè)多月以來(lái)，緩解了交通擁堵問(wèn)題，但也對陽(yáng)朔旅游市場(chǎng)帶來(lái)了沒(méi)有預料到的“副作用”。

執惠在調查中發(fā)現，目前比較明確的事實(shí)是，交通管制導致游客尤其是自駕游游客減少，一些旅行社也將少了相關(guān)景區的線(xiàn)路，進(jìn)而使得景區內一些旅行社、酒店、餐飲等業(yè)主經(jīng)營(yíng)受損；陽(yáng)朔官方緩解景區擁堵的訴求得以實(shí)現，但也面臨“封路圈錢(qián)”和“壟斷經(jīng)營(yíng)”的質(zhì)疑。

疊加在陽(yáng)朔身上的爭議，是目前中國多數優(yōu)質(zhì)景區、旅游業(yè)現狀及發(fā)展的一個(gè)縮影，即旅游業(yè)供給側結構不合理、不平衡加劇，難以匹配正不斷升級的、更多元化的消費市場(chǎng)。

旅游市場(chǎng)的體量在不斷擴增，政府的“手”如何伸縮，很大程度上決定著(zhù)當地旅游業(yè)的走向。一個(gè)必須重視的現實(shí)是，陽(yáng)朔之疑如何化解？

是輸局，還是改革陣痛？

執惠梳理資料發(fā)現，在8月12日、13日及26、27日交通管制測試后，自9月15日起，陽(yáng)朔縣公安局對十里畫(huà)廊景區主路（月亮山大門(mén)至鳳鳴大門(mén)段）、遇龍河景區主路（工農橋至驥馬大門(mén)段、驥馬大門(mén)至舊縣停車(chē)場(chǎng)段）實(shí)行常態(tài)化道路交通管制，時(shí)間從早上7點(diǎn)到19點(diǎn)。

管制期間，景區專(zhuān)線(xiàn)車(chē)，執行任務(wù)的警車(chē)、消防車(chē)、救護車(chē)、環(huán)衛車(chē)、搶險救援車(chē)及相關(guān)執勤、執法公務(wù)車(chē)輛可通行；景區內居民持有桂林本地車(chē)牌照的自有機動(dòng)車(chē)憑通行證（憑身份證、行駛證到縣交警大隊辦理非營(yíng)運歷史通行證）按指定路線(xiàn)通行；禁止其它機動(dòng)車(chē)在管制道路路面上行駛及停放。

同時(shí)，管制期間，游客進(jìn)入景區可步行、騎自行車(chē)、電動(dòng)自行車(chē)（有牌照）或購票換乘景區專(zhuān)線(xiàn)車(chē)通行等。

這導致的爭議或質(zhì)疑包括：一是陽(yáng)朔縣此舉有“封路圈錢(qián)”嫌疑，有村民認為十里畫(huà)廊內的公路是321國道的一段，以前沒(méi)有十里畫(huà)廊的稱(chēng)呼，該路是陽(yáng)朔縣通往荔浦縣的主干道；陽(yáng)朔縣政府承認這段路為國道，但在2016年經(jīng)相關(guān)部門(mén)同意后該國道已改線(xiàn)。

二是“十里畫(huà)廊”全程只有5公里多，管制前游客可自駕前往各景區景點(diǎn)，也可乘公交車(chē)，每人次票價(jià)為3元。如果打車(chē)前往，一般花費十多元，但旅游專(zhuān)線(xiàn)車(chē)定價(jià)高達60元/人。

更為蹊蹺的是，運營(yíng)專(zhuān)線(xiàn)車(chē)的公司為陽(yáng)朔縣山水交投公司，這是一個(gè)完全國企性質(zhì)的企業(yè)。該公司控股股東是（國有）桂林市交通投資控股集團有限公司，持股51%，剩下的49%由陽(yáng)朔縣財政局持有。

據此前負責景區觀(guān)光車(chē)運營(yíng)的陽(yáng)朔縣山水交投公司相關(guān)負責人介紹，目前公司有180輛電瓶車(chē)和20輛旅游觀(guān)光車(chē)，還從桂林市調度了86輛公交車(chē)配合交通管制測壓。至于一日通票定價(jià)60元，是綜合外省旅游景點(diǎn)和公司前期投入考慮的，采取交通管制和收費，則是為應對旅游高峰期交通擁堵問(wèn)題，緩解交通壓力。

但在該公司高管任職名單中，陽(yáng)朔縣政府一名副縣長(cháng)在該公司兼任副董事長(cháng)，陽(yáng)朔縣交通局一名副局長(cháng)兼任公司總經(jīng)理。該副縣長(cháng)表示，在公司任副董事長(cháng)是為了方便協(xié)調工作，已向桂林市紀委報備。這解釋或許成立，但如此組織架構，依然難免利益輸送之嫌。

爭議之下呈現多方皆受損的局面。12月18日，微信公號“伍策看世界”發(fā)表《調查：陽(yáng)朔干了一件“三敗俱傷”的事 可能會(huì )導致陽(yáng)朔旅游元氣大傷》一文，文中指出，目前，陽(yáng)朔景區外酒店入住率比去年同期減少20%至30%，十里畫(huà)廊景區內酒店入住率比去年同期減少30%至40%，部分時(shí)間段甚至達到了60%；遇龍河竹筏漂流游客同比預計至少減少10萬(wàn)游客，同時(shí)，附近2萬(wàn)余名百姓收入受到影響；作為十里畫(huà)廊景區的杰出代表，秘密花園酒店、勝地酒店和河畔酒店等均受到了該措施影響；而政府參與投資的旅游專(zhuān)線(xiàn)車(chē)，每趟車(chē)最多只有3-5名游客。另外，本對陽(yáng)朔旅游有興趣的資本方投資熱情下降，觀(guān)望情緒增加；多重因素影響，政府旅游收益也下降。

21日下午，執惠分別致電秘密花園酒店、勝地酒店和河畔酒店，其工作人員都反饋稱(chēng)，交通管制仍在實(shí)施，接下來(lái)的走向不清楚。酒店入住率也受到不同程度的影響，同比有所降低，比如曾自駕游來(lái)過(guò)陽(yáng)朔的游客，再來(lái)時(shí)會(huì )抱怨有所不便，可能選擇住在縣城酒店，但縣城的酒店入住率也不高。

勝地酒店以國慶節為例透露，往年國慶節2日到5日，基本每天都滿(mǎn)房，其中一些時(shí)段還有不少客人找不到客房；但今年整個(gè)國慶節，不管是縣城還是鄉下的酒店，基本都沒(méi)有滿(mǎn)房，有些酒店只滿(mǎn)房一兩天，其他時(shí)段只有幾個(gè)或十幾個(gè)客房有人入住。

不過(guò)河畔酒店反映今年國慶節入住率還不錯，但也透露，現在是“很淡季”的情況，相比往年算是提前一個(gè)月進(jìn)入淡季。

雖如此，上述酒店皆表示無(wú)奈，雖“城門(mén)失火殃及池魚(yú)”，但也沒(méi)有向政府部門(mén)反饋目前受影響情況，選擇被動(dòng)接受。

與酒店同顯無(wú)奈的還有旅行社。

執惠聯(lián)系到當地4家旅行社，他們都反饋目前的線(xiàn)路中沒(méi)有十里畫(huà)廊，如果要前往最好是獨立團形式或自行前往，因他們的車(chē)輛沒(méi)法進(jìn)入，且專(zhuān)線(xiàn)車(chē)的發(fā)車(chē)有限制時(shí)段、路線(xiàn)也與旅行社既定路線(xiàn)不同。

有旅行社對執惠反映，管制前的旅游團線(xiàn)路基本都包括十里畫(huà)廊，其周邊的蝴蝶泉、月亮山和大榕樹(shù)等小景點(diǎn)，吸引了不少游客，但現在只能盡量避開(kāi)，雖不支持交通管制措施，在交通管制前就向有關(guān)部門(mén)反映了訴求，沒(méi)起作用。在其看來(lái)，交通管制其實(shí)有多種辦法，但目前的舉措并不是很好，政府強制執行下，只能“另辟蹊徑”，另設旅游團線(xiàn)路。

另有旅行社證實(shí)，因進(jìn)入十里畫(huà)廊不方便，里面的部分酒店生意受到影響。而因游客的減少，十里畫(huà)廊的一些商家已撤走，覺(jué)得投資失敗了。

來(lái)自官方的聲音也佐證了游客減少的事實(shí)。

在交通管制常態(tài)化舉措實(shí)施近十天后，陽(yáng)朔縣公安局交警大隊大隊長(cháng)張開(kāi)云曾對廣西當地媒體表示，政策總有利有弊，交通管制政策帶來(lái)的自駕游游客急劇減少，景區內居民收入來(lái)源暫時(shí)變少，是政策本身不得不經(jīng)歷的陣痛。

政府“封路圈錢(qián)”和“壟斷經(jīng)營(yíng)”？

執惠梳理已有信息發(fā)現，種種質(zhì)疑或爭議下， 最核心的一點(diǎn)在于長(cháng)年受惠于旅游業(yè)發(fā)展的陽(yáng)朔，面對多方都是輸面的現狀，為何依然“固執己見(jiàn)”，不取消交通管制的舉措？

陽(yáng)朔官方早前表示，交通管制是為緩解旅游交通壓力，提升旅游品質(zhì)，為申報創(chuàng )建遇龍河國家級旅游度假區做準備工作。

一個(gè)細節是，有旅游業(yè)內人士反映，十里畫(huà)廊里面的蝴蝶泉、大榕樹(shù)、聚龍潭、金水巖和圖騰古道等景區，都是正規景區，而十里畫(huà)廊和遇龍河根本不是嚴格意義上的景區，封路后，原有的陽(yáng)朔縣城至高田鎮的城鄉公交也改道了，只給陽(yáng)朔縣山水交投公司的旅游專(zhuān)線(xiàn)車(chē)通行營(yíng)運。

如果屬實(shí)，意味著(zhù)政府交通管制一實(shí)施，十里畫(huà)廊和遇龍河就被“圈禁”在官方景區范圍，政府“封路圈錢(qián)”、“壟斷經(jīng)營(yíng)”的嫌疑增加。

執惠未能獲取到交通管制所涉區域的具體游客人次，但陽(yáng)朔縣發(fā)展和改革局2017年3月的一份文件顯示，初步統計，陽(yáng)朔2016年全年接待游客人數1439.76萬(wàn)人次，增長(cháng)10.3%。這為60元的專(zhuān)車(chē)線(xiàn)路費用提供了一個(gè)巨大基數參考，背后利益的質(zhì)疑難以消弭。 

21日下午，執惠致電陽(yáng)朔縣旅發(fā)委（原陽(yáng)朔縣旅游局）了解核實(shí)更多信息，但對方表示暫不便發(fā)表評論。22日上午，執惠致電桂林市旅發(fā)委，對方表示其對十里畫(huà)廊和遇龍河的交通管制沒(méi)有解釋權，建議咨詢(xún)陽(yáng)朔縣相關(guān)部門(mén)。但執惠多次致電，未能聯(lián)系上陽(yáng)朔縣旅發(fā)委。

根據官方已對外公開(kāi)的信息，執惠發(fā)現，陽(yáng)朔的交通管制舉措與其所宣傳基調有所相悖?！稄V西日報》2016年2月的一篇文章寫(xiě)到：通過(guò)各類(lèi)資源整合和產(chǎn)品更新推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉型升級，陽(yáng)朔逐漸實(shí)現了“游客來(lái)去匆匆轉至休閑度假、區域大眾旅游轉至高端定制、行程隨團觀(guān)光轉至自駕游覽”等方式的轉變……

桂林市旅發(fā)委一篇今年國慶中秋節旅游情況綜述的文章也提到，自由行和自駕車(chē)成為客流中堅，而陽(yáng)朔是自駕游客最為鐘愛(ài)的熱門(mén)旅游目的地。

但交通管制帶來(lái)的直接沖擊就是自駕游游客的減少，他們一度奉行的“自由掌控目的地選擇、到達與停留時(shí)間”理念很大程度被限制。

國家旅游局規劃專(zhuān)家王興斌告訴執惠，陽(yáng)朔縣說(shuō)交通管制是為了解決交通擁堵問(wèn)題，表面上為旅游業(yè)和游客考慮，實(shí)際上是由政府來(lái)壟斷這條旅游交通線(xiàn)。

王興斌曾到過(guò)陽(yáng)朔，“那個(gè)地方風(fēng)景非常美，十分適合自由行?！彼J為，陽(yáng)朔縣的做法首先與現在散客占多數的自主型為主的旅游市場(chǎng)相悖，現在游客出行采取多種交通方式，是非常普遍的現象。陽(yáng)朔縣政府部門(mén)知道這一基本事實(shí)，但還是希望通過(guò)壟斷這條旅游線(xiàn)路來(lái)營(yíng)利。

這種政府壟斷經(jīng)營(yíng)、操縱游客游覽活動(dòng)的行為，也促使游客用腳投票。十里畫(huà)廊景區游客大量減少，或也是陽(yáng)朔政府部門(mén)所不曾想到的。

王興斌說(shuō)，這也再次說(shuō)明，政府在面對市場(chǎng)時(shí)，應遵守市場(chǎng)規律，所做決策必須符合游客的真實(shí)需要，先聽(tīng)取游客和旅游服務(wù)者等方面的意見(jiàn)。

在他看來(lái)，在提倡以市場(chǎng)為導向、產(chǎn)業(yè)發(fā)展更應開(kāi)放的環(huán)境中，旅游業(yè)本是改革開(kāi)放市場(chǎng)導向的一個(gè)先導產(chǎn)業(yè)，但政府主導旅游業(yè)發(fā)展在有些官員意識里依然比較牢固，操縱經(jīng)營(yíng)，對旅游業(yè)發(fā)展造成很多干擾。

陽(yáng)朔縣確實(shí)不是孤例。

2013年4月10日，鳳凰縣政府下文，規定鳳凰古城將“憑票入景點(diǎn)”改為“憑票入景區”，游客需購買(mǎi)１４８元的門(mén)票才能進(jìn)入鳳凰古城核心景區。鳳凰縣強調，此舉目的在于規范旅游管理，推進(jìn)鳳凰文化旅游健康、可持續發(fā)展。但結果仍招致巨大爭議，導致游客量下降，古城內商戶(hù)生意受損，不少門(mén)店關(guān)閉。

直到2016年4月10日，景區合作經(jīng)營(yíng)三年試營(yíng)期到期，這一門(mén)票制才取消，此前只收取景點(diǎn)門(mén)票的運行模式恢復。對此，鳳凰縣表示， “‘圍城收票’已不適應新的發(fā)展需求”，并表示是“順應民意之舉”。

在這之后不久的5月1日，河北省張家口市張北縣政府信息公開(kāi)平臺發(fā)布《張北縣物價(jià)局關(guān)于“草原天路”風(fēng)景名勝區門(mén)票價(jià)格的批復》，確定“草原天路”景區開(kāi)始收取門(mén)票，價(jià)格為50元/人。

對收費原因，官方解釋是因游客激增，該公路不堪重負，旅游旺季時(shí)垃圾滿(mǎn)地、車(chē)輛擁堵，對對環(huán)境破壞很大，管理人員和設備成本巨大，縣里無(wú)力承擔。另為了保護道路兩旁的環(huán)境，需要對道路進(jìn)行限制，而收費能起到限制車(chē)流量的作用。

巨大輿論爭議下，張北縣政府決定從5月23日起，取消“草原天路”風(fēng)景名勝區收費。

緊迫的旅游供給側改革

陽(yáng)朔、鳳凰古城和張北草原天路等的經(jīng)營(yíng)思路折射出公共資源被產(chǎn)業(yè)化、門(mén)票經(jīng)濟依賴(lài)等本質(zhì)，但其被詬病的背后，也有著(zhù)不可忽略的事實(shí)，即景區擁堵嚴重，尤其是節假日期間，游客旅行質(zhì)量有所影響。這是國內多數優(yōu)質(zhì)景區的縮影。

比如陽(yáng)朔十里畫(huà)廊景區、遇龍河景區與正常的車(chē)流不分離，這一帶景區經(jīng)常出現堵車(chē)現象，春節、國慶、暑假等節假日堵塞現象更為嚴重。

陽(yáng)朔縣公安局交警大隊大隊長(cháng)張開(kāi)云透露，平時(shí)通行十里畫(huà)廊公路的車(chē)輛一天也就兩萬(wàn)多輛。但每到“五一”、國慶和春節等節假日，通行車(chē)輛就猛增到六萬(wàn)多輛，逢節必堵。

十九大報告提到“我國社會(huì )主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長(cháng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，這適用在當前的旅游業(yè)身上。

早在去年1月11日的一次國家級會(huì )議上，即提出“加快轉變旅游發(fā)展方式，著(zhù)力推進(jìn)旅游供給側改革”。

旅游業(yè)為何需要供給側改革？一方面我國居民消費步入快速轉型升級的重要階段，旅游業(yè)進(jìn)入黃金發(fā)展期；另一方面，旅游市場(chǎng)迅速擴增，旅游產(chǎn)品供給跟不上消費升級的需求，政府的管理和服務(wù)水平整體也相對滯后。旅游產(chǎn)品結構性失調、有效供給不足等狀況還未能扭轉。

王興斌也曾表示，持續旺盛的國民旅游市場(chǎng)表明，當前制約旅游業(yè)發(fā)展的主要因素不是需求不足，而是供給側結構不合理、不平衡，不能適應需求側多元化、升級型的市場(chǎng)消費。

螞蜂窩最近報告顯示，預計2017年全年國內旅游人次將達到50億，同比增長(cháng)近13%，人均出游將達到3.6次，其中國內自由行人數占比97%。報告還指出，在中國旅游市場(chǎng)規模持續增長(cháng)、自由行成為主流出行方式的背景下，消費移動(dòng)化、需求個(gè)性化、目的地IP化、產(chǎn)品細分化，是2017年旅游行業(yè)的最顯著(zhù)特征，到2018年，“旅游碎片化”特征還將持續增強。

這種環(huán)境下，很大程度仰賴(lài)于自駕游、自由行累積的活力市場(chǎng)與政府“圈路經(jīng)營(yíng)”的劇烈沖突，在陽(yáng)朔上演，也就不是很超出意料的事情。

中國旅游研究院院長(cháng)、國家旅游局數據中心主任戴斌表示，政府應當在目的地旅游公共服務(wù)體系上多下功夫，尤其是在智慧旅游和散客化趨勢越來(lái)越明顯的今天，需要更加專(zhuān)業(yè)化、便利化、人性化的公共服務(wù)服務(wù)于大眾游客的需求。他認為，陽(yáng)朔的旅游發(fā)展要更多關(guān)注人民大眾的旅游權利，更加關(guān)心千千萬(wàn)萬(wàn)普通游客的核心訴求。